O prazo de um mês para impugnar um acto ferido de nulidade (101º CPTA) VS o princípio geral de invocabilidade a todo o tempo da nulidade (134º/2 CPA)

O contencioso pré-contratual encontra-se regulado nos artigos 100º a 103º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante, CPTA) e constitui uma das modalidades de processos principais urgentes. Note-se que não deixa de constituir um meio processual principal que se destina a obter uma decisão de fundo sobre o mérito da causa, não obstante a sua tramitação mais simplificada e o encurtamento dos prazos processuais.

Tal como resulta do artigo 100º/1 do CPTA, a este processo aplicam-se, subsidiariamente, as disposições da "secção I do capítulo II do título III”, o que significa que o processo de contencioso pré-contratual obedece à tramitação estabelecida para a acção administrativa especial, regulada nos artigos 78º e seguintes do CPTA. Existem, contudo, algumas especificidades quanto ao contencioso pré-contratual, nomeadamente no que diz respeito ao prazo. De acordo com o artigo 101º do CPTA, os processos do contencioso pré-contratual devem ser intentados no prazo de um mês a contar da notificação dos interessados ou da data de conhecimento do acto. 

A natureza urgente dos processos de impugnação relativos à formação dos contratos previstos no artigo 100º/1 do CPTA corresponde a uma exigência da Directiva n.º 89/665/CEE (primeira Directiva “meios contenciosos”) e provinha já do regime previsto no Decreto-Lei n.º 134/98. Até à reforma de 2002, o prazo do sentido era de 15 dias, tendo sido criticado por ser excessivamente curto, sem que as directivas impusessem solução tão exigente. 

Uma das questões que se tem colocado quanto a este prazo de um mês previsto no artigo 101º do CPTA é a de saber se o mesmo se aplica quanto estejam em causa tanto actos anuláveis como actos nulos ou juridicamente existentes.

Quanto aos actos anuláveis, não restam dúvidas de que o artigo 101º do CPTA prevalece sobre a norma do artigo 58º/2 do CPTA, que estabelece para a acção administrativa especial um regime diferenciado de prazos, consoante se trate da impugnação de actos nulos ou inexistentes ou de actos anuláveis ou a impugnação seja promovida pelo Ministério Público ou por qualquer outro interessado. Ou seja, estes têm que ser impugnados no prazo de um mês, sendo este prazo aplicável tanto ao Ministério Público como aos restantes interessados.[1]

Já não é tão linear saber se o prazo do artigo 101º do CPTA é também aplicável aos actos nulos ou juridicamente inexistentes. A jurisprudência tem vindo a considerar que o prazo de um mês é aplicável independentemente do fundamento de ilegalidade invocado ,i.e., será aplicável ainda que seja suscitada a nulidade do acto administrativo.[2]
Alguma doutrina tem, todavia, defendido que o artigo 101º do CPTA, enquanto norma processual não pode afrontar o regime de direito substantivo aplicável aos actos nulos, que provém do artigo 134º do Código do Procedimento Administrativo (doravante, CPA). Na verdade, os actos nulos, quando proferidos no procedimento pré-contratual, mantém a sua característica de ineptidão intrínseca para a produção de quaisquer efeitos jurídicos, com as consequências que lhe são próprias, designadamente no plano da invocabilidade a todo o tempo, por qualquer interessado (134º/2 CPA).

Maria João Estorninho entende que "não faz sentido aplicar este regime aos actos nulos, uma vez que a nulidade pode ser declarada a todo o tempo. Assim, o esgotamento do prazo indicado no Artigo 101º do CPTA não pode ter como consequência a inimpugnabilidade do acto administrativo nulo. Passado um mês, deve admitir-se a possibilidade de impugnação por via da acção administrativa especial".[3] 

Também Carlos Cadilha e Mário Aroso de Almeida defendem que, mesmo a entender-se que o decurso do prazo previsto no 101º do CPTA impede o interessado de impugnar o acto nulo em sede de contencioso pré-contratual, a impugnação deste acto pode ser efectivada, sem dependência de prazo, através da acção administrativa especial[4],i.e., não se pretende atribuir ao interessado a faculdade de deduzir a impugnação contenciosa num prazo mais longo, em detrimento do regime especial do artigo 101º do CPTA, mas antes possibilitar uma reacção jurisdicional que permite assegurar a tutela do regime substantivo da nulidade, tendo em conta que o acto é em si inapto para produzir efeitos jurídicos. 

Por outro lado, André Salgado de Matos faz uma interpretação restritiva do 101º do CPTA, entendendo que esta disposição tem apenas o sentido de determinar a aplicação de um prazo especial de impugnação àqueles actos administrativos pré-contratuais para os quais a lei substantiva já preveja um prazo geral de impugnação que, de outro modo, lhes seria aplicável: “ou seja, o artigo 101º CPTA limita-se a diminuir, no caso especial dos actos administrativos pré-contratuais, o prazo geral de três meses de impugnação dos actos anuláveis [artigo 58º/2 b) CPTA].”[5] Vem ainda a concluir que[6], ao contrário de Maria João Estorinho e Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, o meio processual regulado nos artigos 100º e seguintes do CPTA pode ser utilizado quer em relação a actos pré-contratuais meramente anuláveis, desde que a impugnação ocorra dentro do prazo de trinta dias, quer em relação a actos nulos ou inexistentes, ainda que neste caso sem dependência do prazo.

Esta última posição, sufragada por André Salgado de Matos, não parece que possa proceder. Em primeiro lugar, tendo sido fixado um regime especial para a impugnação de actos pré-contratuais e fixado para esse efeito um prazo de impugnação único é, seguramente, sinal de que o legislador pretendeu afastar o bloco normativo que resulta do artigo 58º CPTA. Não parece plausível que se afaste o regime quanto aos actos anuláveis e se aplique subsidiariamente o disposto quanto aos actos nulos, quando existe disposição específica nesta sede (disposição essa que não faz qualquer distinção entre actos anuláveis e nulos). Além do mais, a possibilidade de impugnação a todo o tempo de actos nulos, com sujeição ao processo urgente de contencioso pré-contratual inviabilizaria os objectivos que estão subjacentes à própria instituição de um meio processual urgente. Mais, a impugnação a todo o tempo dos actos nulos, ainda que admissível por via do processo de contencioso pré-contratual, acabaria, em regra, por gerar um pedido indemnizatório (102º/5 CPTA), não trazendo nenhuma vantagem complementar em relação à propositura autónoma de uma acção de responsabilidade pré-contratual.[7]

Também a posição defendida por Maria João Estorinho e Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, nomeadamente quanto à possibilidade de impugnação do acto nulo a todo o tempo por via da acção administrativa especial, se depara com dificuldades.

Em primeiro lugar, o processo urgente de contencioso pré-contratual é de utilização necessária, em decorrência do que estabelece o artigo 46º/3 do CPTA i.e. daqui infere-se que o recurso ao contencioso pré-contratual não se afigura como uma mera opção do particular. Além do mais, a própria letra do artigo 101º do CPTA é bastante clara: “os processos do contencioso pré-contratual têm carácter urgente e devem ser intentados no prazo de um mês a contar da notificação dos interessados ou, não havendo lugar a notificação, da data do conhecimento do acto.”. Parece-me que a redacção do artigo vai no sentido de indicar que o prazo é aplicável tanto quando estejamos perante actos anuláveis, como perante actos nulos. A norma do artigo 58º do CPTA apenas se tornaria aplicável, por efeito da remissão do 100º/1 do CPTA, se não existisse disposição que regulasse especificamente a matéria em sede de contencioso pré-contratual.

Note-se ainda que a fixação de um prazo curto para a impugnação de actos pré-contratuais constitui uma exigência da Directiva n.º2007/66/CE (segunda Directiva “meios contenciosos”), que se justifica por razões de celeridade e eficácia da tutela de interesses dos particulares, que estão subjacentes ao contencioso pré-contratual.

Com efeito, o que se pretende é a estabilidade jurídica do acto de adjudicação e das relações contratuais subsequentemente constituídas; tal objectivo, parece-me a mim, incompatível com a regra geral da invocabilidade a todo o tempo, por qualquer interessado, da nulidade (134º/2 CPA).[8]

Concluindo, julgo que o legislador foi bastante claro no sentido de considerar que os actos nulos estão, também eles, sujeitos a este prazo de impugnação de um mês. De facto, a remissão que no artigo 100º/1 do CPTA é feita para os pressupostos processuais da acção administrativa especial, por aplicação subsidiária do disposto na secção I do capítulo II do título III do CPTA, onde se inclui a referida norma do artigo 58º, apenas faz sentido relativamente a todos aqueles aspectos que não sejam objecto de regulamentação específica no âmbito do contencioso pré-contratual, tendo aliás em conta que este meio processual é definido como um regime especial de impugnação de actos administrativos relativos à formação dos contratos aí especificamente previstos (46º/3 CPTA).

Assim, sou da opinião que, uma vez passado o prazo de um mês, a nulidade do acto deixa de poder ser invocada, não podendo o autor, depois disso, tentar remover os seus efeitos da sua esfera jurídica. É de notar que essa possibilidade não sana o acto nulo, mas antes permite que o mesmo produza alguns ou todos os seus efeitos.

Bibliografia

- Aroso de Almeida, Mário; Cadilha, Carlos, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 3ª edição revista, 2010

- Cadilha, Carlos; Cadilha, António, O Contencioso Pré-Contratual e o Regime de Invalidade dos Contratos Públicos, Almedina, 2013

- Estorinho, Maria João, Curso de Direito dos Contratos Públicos: Por Uma Contratação Pública Sustentável, Almedina, 2012

- Salgado de Matos, André, Contencioso Pré-Contratual e Invalidade dos Actos Administrativos Pré-Contratuais, in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º62, 2007

Jurisprudência

- Ac. TCA Sul de 12/01/2006, Procº1213/05 (disponível em: http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/dd8c5fa9273eec1a80257107003a7632?OpenDocument)

- Ac. TCA Sul de 21/04/2005, Proc.º 645/05 (disponível em: http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/67aaf262d90f800880256ffc003774a8?OpenDocument)

Maria Ana da Silveira

Nº 21034

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[1] CARLOS CADILHA/ANTÓNIO CADILHA, O Contencioso Pré-Contratual e o Regime da Invalidade dos Contratos Públicos, Almedina, 2013, pág. 197

[2] A título de exemplo, veja-se: Ac. TCA Sul de 12/01/2006, Proc.º 1213/05, que advoga: “O prazo (…) estabelecido no artigo 101.º do CPTA de um mês, destinado a assegurar a estabilidade da relação contratual entre a Administração e o Adjudicatário, é um prazo único de 30 um mês independentemente do tipo de ilegalidade que afecta o acto.” e Ac. TCA Sul de 21/04/2005, Proc.º 645/05, onde se pode ler: “Os processos do contencioso pré-contratual a que alude o art. 101º do CPTA devem ser intentados no prazo de um mês a contar da notificação dos interessados, não havendo que indagar se os vícios invocados pelo requerente da providência são geradores de nulidade ou de simples anulabilidade.”

[3] MARIA JOÃO ESTORINHO, Curso de Direito dos Contratos Públicos: Por uma Contratação Pública Sustentável, Almedina, 2012, pág. 572

[4] MÁRIO AROSO DE ALMEDIA/CARLOS CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 3ª edição revista, 2010, pág. 678

[5] ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Contencioso Pré-Contratual Urgente e Invalidade dos Actos Administrativos Pré-Contratuais”, CJA n.º62, 2007, pág. 26

[6] Aparentemente com algumas dúvidas, especialmente “nas situações em que o contrato já foi celebrado à data da impugnação, o objectivo visado com o estabelecimento da urgência processual se perde parcialmente na ausência do prazo estabelecido pelo artigo 101º do CPTA. Por isso, a sua sujeição aos processo dos artigos 100º-103º do CPTA (…) é discutível.”: ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Contencioso Pré-Contratual Urgente e Invalidade dos Actos Administrativos Pré-Contratuais”, CJA n.º62, 2007, pág. 26

[7] CARLOS CADILHA/ANTÓNIO CADILHA, O Contencioso Pré-Contratual e o Regime da Invalidade dos Contratos Públicos, Almedina, 2013, pág. 204 - 206

[8] Pense-se, desde logo, nos casos em que o contrato já foi celebrado e eventualmente realizadas as correspondentes prestações contratuais. De nada valerá pretender que o contrato nunca existiu e que não teve quaisquer efeitos.