Caso decidido vs Caso julgado: realidades equiparáveis?

A relevância de um eventual efeito de caso decidido como limitador de sentenças de declaração de inconstitucionalidade pressupõe uma lógica combinatória entre o Direito Constitucional e o Direito Administrativo. A questão que vai aqui ser analisada consiste em saber se o caso decidido deve ou não ser equiparado ao caso julgado, como tem sido defendido por alguma doutrina e jurisprudência.

Numa perspectiva constitucional, nomeadamente atendendo ao artigo 282º, a questão tem vindo a ser discutida a propósito do desvalor jurídico do acto constitucional. Ou seja, embora haja quem adopte a tese da anulabilidade e quem prefira a tese da nulidade, a tendência actual é entender-se que existem no artigo elementos da anulabilidade e elementos da nulidade (perspectivas combinatórias). Como tal, melhor seria atender ao art. 282º como uma solução sui generis.

A questão em apreço releva porque está na base da discussão primeiramente mencionada: a relevância jurídica do caso decidido como efeito limitador das sentenças de declaração de inconstitucionalidade. Isto traduz-se no seguinte: os sectores doutrinários mais próximos da tese da nulidade – nomeadamente Blanco de Morais[1], têm-se oposto à equiparação entre caso decidido e caso julgado. Por sua vez, quem defendia a tese da anulabilidade – onde se encontra Rui Medeiros[2], tende a apoiar a equiparação referida. Vasco Pereira da Silva considera não haver qualquer fundamentação constitucional à equiparação do caso decidido ao caso julgado, sendo que a Constituição se limita a estabelecer a ressalva do caso julgado em relação às sentenças de declaração de inconstitucionalidade no art. 282/3.

Do ponto de vista administrativo, importa referir o pensamento de Marcello Caetano, o qual fez, nas palavras de Vasco Pereira da Silva, uma “genial batota intelectual” no que toca à teoria do caso decido. Segundo o primeiro autor, o acto seria equiparável à sentença que produz efeitos de caso julgado, produzindo então efeitos de caso decidido. De acordo com esta lógica, um acto inválido tornar-se-ia válido e haveria convalidação do acto administrativo. A “batota” consistia em o autor considerar que o caso decidido era similar ao caso julgado das sentenças dos tribunais, mas tendo aquele um alcance mais reduzido. Ora, no fundo, algo que tinha menos efeitos que o caso julgado, tornava-se mais intenso que o mesmo. Por outras palavras, a amplitude do caso decidido ser menor do que a do caso julgado acabaria por produzir o efeito contrário, o que se traduziria na eficácia convalidatória.[3] O Tribunal Constitucional aceitou esta teoria, como se pode verificar nos acórdãos 786/96 e 32/02.

A posição apresentada merece a crítica de Vasco Pereira da Silva, que considera não haver qualquer equiparação dogmática do acto administrativo à sentença mas sim uma eficácia duradoura dos actos. Assim, o autor defende que não há nenhum efeito substantivo (mas sim processual) e que há uma tutela da eficácia, certeza e segurança, não se podendo transformar um acto inválido em válido ( isto porque os actos administrativos têm força própria mas não têm um efeito sanador miraculoso).

“Hoje em dia, nem são aceitáveis os pressupostos em que assentava a noção de caso decidido, nem as respectivas conclusões. Não são aceitáveis os pressupostos porque nem a Justiça nem a Administração são actividades similares, nem os seus actos são da mesma espécie. Nem são admissíveis as conclusões decorrentes do caso decidido, pois é um paradoxo dizer que se trata de uma figura similar, mas menos intensa que a do caso julgado, mas simultâneamente conferir-lhe um efeito convalidatório dos actos administrativos, que vai muito para além dos efeitos daquele último (que são meramente processuais).”[4]

Deste modo, o autor considera que a equiparação agora a ser discutida é mais uma manifestação dos “traumas da infância difícil” do Direito Administrativo, uma reminiscência dos tempos em que se equiparavam actos a sentenças e se “confundiam” as funções estaduais.[5]

A lei, a doutrina e a jurisprudência sempre admitiram hipóteses em que o caso decidido não gozava de protecção. Já dizia Rui Machete que “o mesmo acto não pode ser, perante a mesma ordem jurídica, simultaneamente nulo para uns e válido para outros, no que toca à delimitação do caso julgado anulatório de acto administrativo”. Atendendo ao artigo 161º do CPTA, relativo à extensão dos efeitos da sentença, verifica-se não haver uma ruptura inesperada da irrelevância (em determinadas situações) do caso decidido. Ou seja, de acordo com este artigo, permite-se, em determinados casos, negar a protecção ao caso decidido, aceitando que actos não impugnados, e já inimpugnáveis, possam vir a ser destruídos.  Deste modo, verifica-se que o artigo em menção não introduziu na ordem jurídica qualquer perturbação (intolerável) da confiança na ordem jurídica e que respeita os princípios da segurança inerente ao Estado de Direito (art. 2º CRP) e da igualdade (art. 13º CRP). Isto porque não é arbitrário, nem manifestamente injustificado atribuir efeitos extraprocessuais a uma sentença anulatória com fundamento na identidade das situações jurídicas em causa.

No que toca aos actos da Administração, o princípio da segurança jurídica aponta para a ideia de caso decidido dos actos administrativos. Isto é, os actos administrativos que não padeçam de invalidades mais graves (às quais a sanção correspondente seja a nulidade ou a inexistência), não sendo impugnados judicialmente dentro de um prazo razoável, adquirem estabilidade na ordem jurídica, ganhando a força de caso decidido. No artigo 161ºCPTA, o legislador admite que seja reconhecida a pretensão dos requerentes a um tratamento idêntico ao concedido, em casos perfeitamente idênticos, por jurisprudência reiterada, mesmo que aqueles não tenham lançado mão, oportunamente, dos meios processuais de impugnação do acto que lhes foi desfavorável, e que, por isso, se teria convertido em caso decidido ou caso resolvido. Como tal, esse desrespeito pelo caso decidido, com afastamento das consequências típicas associadas ao decurso dos prazos de caducidade (do direito de acção), pode ocorrer sem desrespeitar qualquer princípio constitucional. Mesmo o caso julgado, não tem um valor absoluto, embora a modificabilidade ou revogabilidade de uma decisão só deva ser permitida em casos excepcionais (o caso julgado deve poder ser impugnado em certos casos, sendo configurável revisão das sentenças[6]).

Ora, o denominado caso decidido (administrativo) seguramente não merece protecção constitucional mais intensa que o caso julgado (judicial). Como antes referido, estas não podem ser realidades equiparáveis, sendo que não pode ser dado um valor absoluto de intangibilidade ao caso decidido e sendo admissíveis quebras à tendencial estabilidade das relações jurídicas definidas por actos administrativos consolidados, desde que outros valores constitucionais o justifiquem. Mesmo que venham a expirar todos os prazos, quer de impugnação, quer de revogação (ou anulação), do acto administrativo inválido, e quando, assim, finalmente, se puder falar com rigor em «caso decidido» ou «caso resolvido», daí não se segue a convalidação do acto ou sanação do vício, não sendo lícito afirmar que, por esses factos, o acto ilegal se transformou num acto legal, o que é bem demonstrado pela possibilidade de a ilegalidade (e inerente ilicitude) do acto «consolidado» ser apreciada incidentalmente em acção de responsabilidade.[7]

Foi este o entendimento que veio a ser consagrado no artigo 38º CPTA, o qual estabelece um julgamento do acto administrativo, não a título directo nem para que ele seja afastado mas sim para que sejam afastados os seus efeitos através da acção administrativa comum. O nº 2 do artigo admite a possibilidade de o acto inimpugnável gerar responsabilidade civíl e ainda que o juíz conheça de actos tornados inimpugnáveis. Como tal, a figura do caso decidido deixa de fazer sentido, encontrando-se superada. O decurso do prazo possui efeitos processuais (inimpugnabilidade) mas sem que daí resulte qualquer efeito substantivo, de natureza convalidatória, não impedindo o tribunal de se pronunciar acerca da invalidade do acto para a tutela dos direitos dos particulares na relação jurídica controvertida.

Em sede de conclusão, defendo, tendo por base o pensamento acima apresentado, não existir justificação para a equiparação entre o caso decidido e o caso julgado, nem do ponto de vista constitucional nem do ponto de vista administrativo. Não se pode manter uma ideia que surgiu com base em pressupostos que se encontram superados (art. 111 CRP) ou que acabam por ser afastados (art. 38 CPTA). 

Bibliografia:

- VASCO PEREIRA DA SILVA, Estudos de homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda, Volume III, Direito Constitucional e Justiça Constitucional, "Revisitando a questão do pretenso 'caso decidido' no direito constitucional e no direito administrativo português"

- JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, Anotação ao artigo 282º CRP, p 842 e ss.

-  CARLOS BLANCO DE MORAIS, "Justiça Constitucional", II

- RUI MEDEIROS, “A decisão de inconstitucionalidade”

- Acórdão do Tribunal Constitucional nº 370/2008, processo nº 141/08

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[1] Carlos Blanco de Morais, “Justiça Constitucional", II, págs 228 e ss.

[2] Rui Medeiros, “A decisão de inconstitucionalidade”, págs 620 e ss.

[3] Marcello Caetano, “quando o recurso contencioso não seja interposto no prazo legal, os efeitos são a aquisição pelo acto em causa de um carácter de incontestabilidade análogo ao do caso julgado.”, cit., Vol. II pp 1368 e 1369

[4] Vasco Pereira da Silva, “O recurso de A.- Uma A.C.R.”, págs 25 e 26; Vasco Pereira da Silva, “Em busca do A.A.P.”, cit., pp. 380 e ss.

[5] Vasco Pereira da Silva, “O Contencioso Administrativo no Divã da Constituição – Estudo sobre as A. No N.P.A”, cit., pp 442 e 443

[6] Como disposto no Acordão nº 310/2005, “o caso julgado, configurando-se como um valor constitucionalmente relevante, deverá dispor de algum grau de protecção (de intangibilidade), em termos de a sua ultrapassagem só ser aceitável dentro de uma lógica de balanceamento ou ponderação com outros interesses dotados, também eles, de tutela constitucional. E, seguindo este entendimento, se é certo que a existência de um meio processual de ultrapassagem do caso julgado...cumpre igualmente o objectivo dotado de relevância constitucionsl (art. 20 CRP), não é menos certo que, descontada a supressão pura e simples da existência desse (de um qualquer) meio de ultrapassagem do caso julgado – supressão esta constitucionalmente ilegítima – ao legislador ordinário sempre assistirá um apreciável grau de liberdade na configuração concreta desse meio processual.”

[7]  «Contrariamente à sentença que, uma vez transitada em julgado, adquire força de ‘verdade legal’, não

podendo mais ser posta em causa, ainda que indirectamente, o acto administrativo pode ver a sua legalidade contestada por via de incidente ou por via de excepção. Daí a possibilidade de apreciar a (i)legalidade de um acto administrativo, que entretanto se tornou inimpugnável, numa acção sobre respon sabilidade, tendo em vista o apuramento da ilicitude. [...] Quer isto dizer que o esgotamento do prazo de recurso não produz efeitos substanciais: não incide sobre a situação jurídica substantiva, eventualmente subjacente, não impedindo, portanto, a sua tutela por outras vias. Daí que não se possa atribuir ao acto administrativo uma autoridade material análogo à do caso julgado material da sentença, especialmente no que se refere à sua incontestabilidade por via judicial» - Margarida Cortez, “A responsabilidade Civil da Administração por actos administrativos ilegais e concurso de omissão culposo do lesado, Coimbra, cit., pp. 84-85