Impugnações em especial
“A tutela judicial efectiva exige não só uma tutela cautelar suficientemente abrangente, como também providências urgentes que daquela se distinguem na medida em que só podem ser proferidas num processo de fundo, claramente dirigido a proporcionar uma tutela final, que se debruce sobre a relação jurídico-administrativa, e com carácter de urgência, dada a celeridade com que, no caso, se impõe alcançar a justa composição dos interesses, públicos e privados, envolvidos.” Mário Aroso de Almeida
O Código do Procedimento dos Tribunais Administrativos (doravante denominado CPTA) no seu artigo 35º vem elencar duas formas de processo administrativo, nomeadamente os processos urgentes e os não urgentes. A grande questão que aqui se coloca, nas palavras de Margarida Olazabal Cabral, é saber quais os processos que precisam de tutela urgente, ao que o legislador responde, claramente, no Código obrigando o julgador a tratar esses determinados processos como urgentes. Dentro dos não urgentes podemos distinguir acção administrativa comum (artigo 35º, nº 1, e artigos 37º e seguintes) e a acção administrativa especial (artigo 35º, nº 2, e artigos 46º e seguintes); quanto aos urgentes (artigo 35º, nº 2 e 36º, nº 1 alínea a) a d)[1]) é de referir as intimações (artigo 104º e seguintes) e as impugnações urgentes (artigo 97º e seguintes).
Nesta exposição apenas nos dedicaremos às impugnações urgentes.
Os processos urgentes, como se depreende do nome, pretendem obter uma solução definitiva pela via judicial em tempo útil. Como refere Vieira de Andrade são “ processos principais especiais pela sua celeridade ou prioridade”.
Assim, podem os interessados utilizar este meio para obterem uma decisão de mérito sobre determinada pretensão com maior celeridade. A acção pode, ainda, ser dirigida contra a Administração ou contra particulares. Mas porque não usar um processo cautelar? Ora, o que o interessado pretende é uma resolução célere e definitiva da questão, não basta nem é adequado uma providência cautelar que apenas irá regular provisoriamente, conservando ou antecipando, a situação. Não é essa a ratio destes processos, estes são instituídos em função da existência de situações de urgência que exija a obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da causa em tempo curto.
Dito isto, passemos à análise dos processos urgentes, nomeadamente as impugnações urgentes.
Como referimos as impugnações urgentes encontram – se a partir do artigo 97º do CPTA e a sua designação legal, como refere Vieira de Andrade, aponta para processos em que se pretende averigua a legalidade de pronúncias da Administração, contudo o mesmo não significa que as correspondentes sentenças se refiram apenas a invalidades dos actos impugnados pois poderá pedir – se, também, a condenação directa da Administração.
I- Contencioso Eleitoral (art. 97º a 99º do CPTA)
“Fala-se de “contencioso eleitoral” para significar o contencioso dos actos praticados no decurso da votação e no âmbito do apuramento parcial e geral, utiliza-se “contencioso eleitoral” para identificar o contencioso relativo à apresentação das candidaturas e emprega-se “contencioso eleitoral” para referir os recursos contenciosos de deliberações da Comissão Nacional de Eleições ou de outros órgãos da Administração eleitoral.” Manuel Freire Barros
Não podíamos deixar de fazer referência ao entendimento de Jorge Miranda no que toca a esta matéria. O ilustre Professor entende que “ embora o contencioso eleitoral seja um contencioso constitucional, a sua estrutura não deixa de ser a de contencioso administrativo, porque tem por objecto conflitos decorrentes de uma actividade administrativa, mesmo se sui generis, e porque os chamados recursos eleitorais seguem, no essencial, o processo das acções contenciosas administrativas. Uma coisa é a competência jurisdicional, outra coisa a natureza em si das questões e dos meios processuais correspondentes.”
A lei processual autonomiza este meio como uma acção principal para a resolução célere e simplificada de questões suscitadas por actos eleitorais, em função da sua natureza urgente[2]. Percebemos porque se autonomizou este meio como um meio urgente e principal, pois, como se poderá compreender os actos eleitorais não poderiam aguardar o tempo normal para obter uma decisão. Quando a sentença fosse proferida já não teria utilidade, não só porque os processos eleitorais são breves, mas também pela limitação de mandatos. Mais uma vez, não poderíamos usar as providências cautelares para assegurar a decisão, não iria satisfazer a pretensão do interessado.
O artigo 97º, nº 1 diz-nos, claramente, que estas impugnações dizem respeito a organizações administrativas, ou seja são atribuídas à jurisdição administrativa. Por seu turno, também o artigo 4º, nº1 alínea m) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante ETAF) refere que cabe no âmbito da jurisdição administrativa o “contencioso eleitoral relativo a órgãos de pessoas colectivas de direito público para que não seja competente outro tribunal”. Quer isto dizer, que o artigo se refere aos titulares de órgãos administrativos electivos de pessoas colectivas públicas, será o caso das associações públicas, e às eleições para órgãos não burocráticos da administração directa e indirecta, o caso das universidades e outros serviços públicos.
O artigo 97º, nº 1 diz-nos, claramente, que estas impugnações dizem respeito a organizações administrativas, ou seja são atribuídas à jurisdição administrativa. Por seu turno, também o artigo 4º, nº1 alínea m) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante ETAF) refere que cabe no âmbito da jurisdição administrativa o “contencioso eleitoral relativo a órgãos de pessoas colectivas de direito público para que não seja competente outro tribunal”. Quer isto dizer, que o artigo se refere aos titulares de órgãos administrativos electivos de pessoas colectivas públicas, será o caso das associações públicas, e às eleições para órgãos não burocráticos da administração directa e indirecta, o caso das universidades e outros serviços públicos.
Têm legitimidade quem na eleição em causa seja eleitor ou elegível e, também, quanto à omissão nos cadernos ou listas eleitorais, as pessoas cuja inscrição haja sido omitida (artigo 98º, nº 1). O prazo de propositura de acção é de sete dias, na falta de disposição especial, a contar da data em que seja possível o conhecimento do acto ou da omissão (artigo 98º, nº 2). Note – se que como estamos num processo urgente o prazo é indubitavelmente mais pequeno. Para a contestação e as alegações o prazo é de cinco dias (artigo 99º, nº3 alínea a)); cinco dias, também, para a decisão (artigo 99º nº 3 alínea b)) e três dias para os restantes actos (artigo 99º nº3 alínea c)).
O processo tramita segundo as regras da acção administrativa especial, com algumas especificidades (artigo 99º, nº 1 que manda aplicar as regras do 78º a 96º do CPTA).
O processo tramita segundo as regras da acção administrativa especial, com algumas especificidades (artigo 99º, nº 1 que manda aplicar as regras do 78º a 96º do CPTA).
Para terminar, o artigo 97º, nº 2 diz – nos que o contencioso eleitoral para além de urgente é de plena jurisdição, quer isto dizer que, este processo não pretende apenas a anulação ou declaração de nulidade dos actos mas também prevê a possibilidade de condenação imediata da Administração[3].
II – Contencioso pré-contratual (art. 100º a 103º do CPTA)
“No lugar onde vivemos, o tempo ainda se não deixa controlar pelos relógios. E o tempo de uns não é o de outros. Cada um tem o seu tempo: o do juiz administrativo não coincide com o da Administração e o deste não é compatível com o dos particulares.” Isabel Celeste Fonseca
A urgência no contencioso pré-contratual é imposta pela União Europeia[4], logo o legislador nacional não tem, aqui, muita liberdade. Este processo urgente destina-se à impugnação de actos administrativos praticados no âmbito da formação de certos tipos de contratos, e apenas desses, como se depreende dos artigos. 46º nº 3 e 100º nº1 do CPTA, nomeadamente: o contrato de empreitada de obras públicas, de concessão de obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimento de bens. Os actos administrativos praticados no âmbito do procedimento de formação destes contratos estão, portanto, submetidos a um processo de impugnação urgente distinto do normal modelo de tramitação dos processos impugnatórios, que se pretende mais célere.
O contencioso pré – contratual, aqui versado vem dar continuidade ao regime especial do Decreto – Lei 134/98 de 15 de Maio para certos contratos em transposição da Directiva Comunitária nº 89/665/CEE, agora alargado aos contratos de concessão de obras públicas. No contencioso pré – contratual, a urgência tem que ver com a necessidade de assegurar dois interesses, o privado e o público. Com isto, o que se pretende é promover a transparência e a concorrência, tutelar em tempo útil os interesses dos candidatos e garantir a execução dos respectivos contratos, assim como, pugnar pela estabilidade dos mesmos. A impugnação, no âmbito do contencioso pré-contratual, deverá ser feita antes da celebração dos contratos, caso contrário será ineficaz. Assim, segundo o artigo 100º do CPTA este meio deve ser usado sempre que estejam em causa actos administrativos relativos à formação dos contratos referidos (ex.: decisões de escolha de procedimento), mas também, de actos equiparados de entidades privadas praticados no âmbito de condutas pré - contratuais de direito público (artigo 100º, nº 3 do CPTA e 4º, nº1 alínea e) do ETAF[5]). Vieira de Andrade defende que, apesar de a lei só se referir à impugnação de actos e de documentos e não a actos de carácter condenatório, é possível nas impugnações urgentes deste tipo obter-se a condenação de prática dos actos pré-contratuais devidos porque se insere no espírito do direito reformado.
Quanto ao prazo para a impugnação, diz-nos o 101º que é de um mês a contar da sua notificação ou, não havendo, do conhecimento do próprio acto. Note-se, porém, que por remissão expressa do n.º1 do artigo 100º, pode ser aplicado neste domínio o artigo 58º nº4, quando a situação concreta o justifique. Contudo, é de referir que a propositura da acção não tem efeito suspensivo, para isso será necessário uma providência cautelar especial (artigo 132º). Se houver lugar a impugnações administrativas facultativas, que são regra, o prazo suspende-se e só volta a contar a partir da decisão administrativa sobre essa impugnação, caso a impugnação seja necessária suspende-se a eficácia do acto e o prazo só começa a contar depois de proferida a decisão.
O contencioso pré – contratual, aqui versado vem dar continuidade ao regime especial do Decreto – Lei 134/98 de 15 de Maio para certos contratos em transposição da Directiva Comunitária nº 89/665/CEE, agora alargado aos contratos de concessão de obras públicas. No contencioso pré – contratual, a urgência tem que ver com a necessidade de assegurar dois interesses, o privado e o público. Com isto, o que se pretende é promover a transparência e a concorrência, tutelar em tempo útil os interesses dos candidatos e garantir a execução dos respectivos contratos, assim como, pugnar pela estabilidade dos mesmos. A impugnação, no âmbito do contencioso pré-contratual, deverá ser feita antes da celebração dos contratos, caso contrário será ineficaz. Assim, segundo o artigo 100º do CPTA este meio deve ser usado sempre que estejam em causa actos administrativos relativos à formação dos contratos referidos (ex.: decisões de escolha de procedimento), mas também, de actos equiparados de entidades privadas praticados no âmbito de condutas pré - contratuais de direito público (artigo 100º, nº 3 do CPTA e 4º, nº1 alínea e) do ETAF[5]). Vieira de Andrade defende que, apesar de a lei só se referir à impugnação de actos e de documentos e não a actos de carácter condenatório, é possível nas impugnações urgentes deste tipo obter-se a condenação de prática dos actos pré-contratuais devidos porque se insere no espírito do direito reformado.
Quanto ao prazo para a impugnação, diz-nos o 101º que é de um mês a contar da sua notificação ou, não havendo, do conhecimento do próprio acto. Note-se, porém, que por remissão expressa do n.º1 do artigo 100º, pode ser aplicado neste domínio o artigo 58º nº4, quando a situação concreta o justifique. Contudo, é de referir que a propositura da acção não tem efeito suspensivo, para isso será necessário uma providência cautelar especial (artigo 132º). Se houver lugar a impugnações administrativas facultativas, que são regra, o prazo suspende-se e só volta a contar a partir da decisão administrativa sobre essa impugnação, caso a impugnação seja necessária suspende-se a eficácia do acto e o prazo só começa a contar depois de proferida a decisão.
Quanto à tramitação, este processo segue a forma da acção administrativa especial, com as necessárias adaptações e especificidades, nomeadamente quanto à possibilidade de concentração numa audiência pública sobre a matéria de facto e de direito (artigos 102º e 103º do CPTA). No caso de a sentença ser favorável, o acto será anulado ou declarado inválido.
Margarida Cabral, vem dizer que, ao contrário do que se passa no contencioso eleitoral, no contencioso pré – contratual não há, por parte dos juízes, uma percepção clara de que a decisão tem de ser proferida de acordo com os factos da vida sobre os quais vai recair. Na sua opinião, apenas existe a noção de que há uma imposição de urgência por parte do legislador europeu que é sentida como obrigatória, mas não como necessária (como deveria, efectivamente, ser) para tutelar uma realidade. Ora, isto levará à existência de uma maior indulgência por parte do julgador com a demora nestes processos ao contrário do que se passa noutros processos urgentes. Para além disso, existe ainda o facto de que no contencioso pré-contratual possuímos dois processos urgentes sobre o mesmo assunto, isto é, a providência cautelar e o processo principal. Logo na providencia cautelar, o julgador não será o suficiente célere o que atrasará, consequentemente, o processo principal, pois chegando a esta fase tenderá – se a pensar que a situação já não será tão urgente já que a providencia foi suficiente. Na realidade, não é bem assim. Como prova disso, existem processos de contencioso pré – contratual que chegam a demorar entre dois a quatro anos, o que vem mostrar que algo não está a funcionar como o previsto.
Mediante isto, a autora chama a atenção para que os juízes tomem em conta o carácter urgente deste processo e que não se trata de “um mero capricho do legislador europeu”, além de que, não nos podemos esquecer que o “mercado da contratação pública” deve ser apreciado com especial cuidado (leia – se com urgência) uma vez que, tem um elevado peso na economia.
Susana Gonçalves
nº19872
Bibliografia:
Mário Aroso de Almeida, O novo regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2003, 3ª edição;
José Carlos Vieira de Andrade, a Justiça Administrativa, lições, 2012, 12ª edição;
Manuel Freire Barros, Conceito, natureza e pressupostos do recurso contencioso eleitoral , tese de mestrado (1994/1995);
Sofia David, Dos meios urgentes previstos no Título IV do CPTA: breve reflexão prática sobre o que temos e o que queremos, in cadernos de Justiça Administrativa nº94, 2012;
Acórdão TCAS 00736/05 e Acórdão STA 0422/08;
Margarida Olazabal Cabral; Processos urgentes principais : em especial, o contencioso pré-contratual; 2012 ;
Isabel Celeste Fonseca, Dos novos processos urgentes no contencioso administrativo : função e estrutura; 2004;
[1] É importante referir que os processos urgentes não se esgotam no artigo 36º do CPTA. O artigo é claro, quando refere “sem prejuízo dos demais casos previstos na lei”, que podem existir outros processos urgentes ou que mesmo não o sendo tramitam como se o fossem. É o caso do artigo 48º do Decreto –Lei 503/99 de 2011; artigo 11º da Lei 27/96 de 1 de Agosto e o artigo 122º, nº1 e 2 do Decreto-Lei 555/99 de 16 de Dezembro.
[2] É de salientar que quando aqui falamos em contencioso eleitoral não nos referimos à eleição dos órgãos de soberania.
[3] Imagine – se, por exemplo, uma situação em que se obrigue a inscrição nos cadernos eleitorais ou a aceitação da lista dos candidatos.
[4] A União Europeia impõe que o legislado nacional preveja neste processo uma tramitação mais célere, pelo menos nos quatro tipos de contratos no âmbito do contencioso pré-contratual.
[5] A Jurisprudência considerava estes actos como sendo declarações negociais privadas e, consequentemente, atribuía aos tribunais comuns competência para decidir a sua legalidade ou não, mesmo se se tratassem de actos praticados no âmbito de contratos sujeitos a procedimentos de direito público (Acs. De 15/09/99, P. 45375, e de 03/04/2001, P. 47374) .
