Características das Providências Cautelares

 As providências cautelares encontram-se reguladas nos artigos 112 a 134 do CPTA, sendo um meio crucial de tutela dos direitos fundamentais, tendo como fundamento o evitar da constituição de danos gravíssimos que coloquem em perigo a utilidade da decisão do caso ou de uma situação irreversível. De um modo geral, as providências cautelares enquadram-se numa ideia de prevenção: antes que a utilidade da decisão do processo seja para sempre prejudicada, pode o autor pedir ao tribunal a adopção de tal providência ou providências. Como refere VIEIRA DE ANDRADE, “os processos cautelares visam especificamente garantir o tempo necessário para fazer justiça”[1]

                Encontramos logo no artigo 2.º/1 do CPTA a consagração das providências cautelares, estando estas ligadas, obviamente, à tutela jurisdicional efectiva, constitucionalmente regulada no artigo 268.º/4 da CRP e que constitui, como sabemos, um dos pilares do Estado de Direito, com a exigência de correspondência entre interesse do particular digno de protecção jurídica e o devido meio de satisfação processual. Daí que se fale no princípio da plenitude da garantia jurisdicional administrativa do artigo 268.º/4 da CRP[2].

                As providências cautelares têm três características essenciais: a instrumentalidade, provisoriedade e sumariedade. A instrumentalidade é imediatamente reconhecida pelo facto do procedimento cautelar não poder ser intentado autonomamente, dependendo sempre de um processo principal. A ligação entre processo principal e providência cautelar é embrionária e inquebrável, não existindo a segunda sem o primeiro. Para utilizar expressões metafóricas coloridas que fazem lembrar o Prof. Vasco Pereira da Silva, é uma história de amor perfeita e permanente entre ambos. É o artigo 113.º/1 do CPTA que consagra mais claramente esta característica ao fazer depender o processo cautelar da causa que tem por objecto a decisão sobre o mérito. Daí que, no caso da providência ser intentada em momento anterior à instauração do processo principal (sendo assim preliminar), caduca em 3 meses se o meio principal adequado não for utilizado (art. 123.º/2)[3]. O artigo 123.º consagra então a caducidade das providências cautelares, o que acentua ainda mais a tal instrumentalidade das mesmas.

                Outra das características é a provisoriedade, que se manifesta nomeadamente no artigo 124.º/1 CPTA, garantindo a possibilidade de revogação, alteração ou substituição da providência a qualquer momento, por iniciativa do Tribunal, interessados ou Ministério Público, no caso de uma mudança das circunstâncias inicialmente existentes. De um modo geral, a providência cautelar estará sempre refém desta provisoriedade visto que nunca, em caso algum poderá ser definitiva, consiste simplesmente numa via de tutela de direitos que só vigorará até à decisão em relação ao processo principal, que até poderá ir no sentido da própria providência, tornando os seus efeitos práticos definitivos, ou indo contra a mesma, cessando-os. De qualquer forma, a providência é sempre temporária e está permanentemente dependente da decisão do processo principal. Como diz MÁRIO AROSO DE ALMEIDA[4], a providência nunca poderá “antecipar a título definitivo a constituição de situações que só a decisão a proferir no processo principal pode determinar a título definitivo”. Não nos podemos esquecer da existência de um conjunto de processos principais urgentes, que, no caso dos seus pressupostos estarem preenchidos, garantem uma decisão final mais célere, que a providência cautelar nunca alcançará. Concluindo, as providências cautelares terão sempre um carácter temporário.

                A sumariedade é a última característica. Existindo um grande perigo de esvaziamento do efeito útil da decisão final, o Tribunal não pode gastar tempo precioso na apreciação de factos, visto que os terá antes de avaliar aquando da decisão final, devendo levar a cabo simples “apreciações perfunctórias baseadas num juízo sumário”[5].

                No entanto, a doutrina não é totalmente unânime em relação a estas três características. MEIRELES DE AMORIM[6] defende que a provisoriedade e a sumariedade não são verdadeiras características, sendo antes concretizações da instrumentalidade, que seria a única característica verdadeiramente relevante. A meu ver, esta orientação é a mais correcta: parece-me que a instrumentalidade face ao processo principal e a sua consequente decisão traz consigo um conjunto de consequências entre as quais as próprias provisoriedade e sumariedade. O carácter instrumental parece-me já abranger tudo isto, visto que estas duas supostas características são reafirmações e consequências práticas da tal dependência do processo principal.

BIBLIOGRAFIA

ALMEIDA, Mário Aroso de – “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2013. “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 5.ª edição, 2005.

AMORIM, Tiago Meireles de - "Apontamentos sobre as Condições de Procedência das Providências Cautelares no Novo Processo Administrativo", Revista da Ordem dos Advogados, ano 63, Edição Centro Editor Livreiro da Ordem dos Advogados, Lisboa, 2003.

ANDRADE, José Carlos Vieira de – “Os Direitos Fundamentais na Constituição da República Portuguesa de 1976”, Almedina, 3.ª edição.

CLAUDINO, Mário Henriques – “O Regime Jurídico dos Direitos Sociais/ As Providências Cautelares”, Lisboa.

HENRIQUES, Sofia – “A Tutela Cautelar Não Especificada no Novo Código Administrativo Português”, Coimbra Editora, 2006.

MAÇAS, Maria Fernanda dos Santos – “As Medidas Cautelares” in “O Debate Universitário (Trabalhos Preparatórios), Vol. 1”, Ministério da Justiça, 2000.

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[1] VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos – “Os Direitos Fundamentais na Constituição da República Portuguesa de 1976”, pág. 325.

[2] CLAUDINO, Mário Henriques – “O Regime Jurídico dos Direitos Sociais/As Providências Cautelares Administrativas”, pág. 29.

[3] ALMEIDA, Mário Aroso de – “Manual de Processo Administrativo”, pág. 438.

[4] ALMEIDA, Mário Aroso de - “Manual de Processo Administrativo”, pág. 439.

[5] ALMEIDA, Mário Aroso de – “Manual de Processo Administrativo”, pág. 443.

[6] AMORIM, Tiago Meireles de – “Apontamentos sobre as Condições de Procedência das Providências Cautelares no Novo Processo Administrativo”, págs. 418 e ss.

Henrique Gomes Vitorino

n.º 19625

A Evolução do Contencioso Administrativo em Portugal de 1832 a 1933

            

    De 1832 a 1933, encontramos aquela que é universalmente considerada como a 1ª fase da evolução da justiça administrativa portuguesa, o que, na terminologia de VASCO PEREIRA DA SILVA, coincide com a fase do “pecado original do contencioso administrativo” [1]. Sendo a primeira fase do seu desenvolvimento, é natural que esta fase tenha atravessado e enfrentado um conjunto de naturais dificuldades, pelo que uma caracterização fidedigna do mesmo período é aquilo que procuro realizar com este artigo.

                O início desta fase é indissociável de um nome: Mouzinho da Silveira, que, no nosso país, introduziu o modelo francês de justiça administrativa, através do Decreto 23 de 16 de Maio de 1832. Neste decreto, era criado o Conselho de Prefeitura e o de Estado e, mais importante que isso, passava a ser proibido os tribunais comuns julgarem a administração [2]. O Decreto não foi no entanto suficiente para evitar que esta fase fosse marcada por uma forte instabilidade e hesitação entre, por um lado, um modelo monista (os tribunais comuns com jurisdição nas causas administrativas) e o modelo dualista (existência de justiça comum e de um contencioso administrativo independente). Segundo FEZAS VITAL [3] e MARIA DA GLÓRIA GARCIA [4], esta hesitação foi intensamente propiciada pela falta de definição constitucional e de uma tomada de posição em relação a esta matéria, o que suscitou a prejudicial abertura do sistema, não se tomando, na verdade, nenhum partido quanto a esta questão. Esta instabilidade conheceu vários “capítulos”, cuja referência mais do que concisa seria entediante (temos como exemplos o Decreto de 18 de Julho de 1835, o Código Administrativo de 1836, entre outros documentos relevantes). SÉRVULO CORREIA [5] aponta, no entanto, como momentos fulcrais desta fase as Leis 88 de 7 de Agosto de 1936 e 621 de 23 de Junho de 1916, que marcaram um choque entre estas duas tendências ideológicas, o que intensificou ainda mais a dita hesitação e instabilidade causada por esta forte indefinição legislativa. A instauração da ditadura militar e os decretos-lei sucessivos que tentaram regular a situação avançaram Portugal no sentido da atribuição, a ter lugar em 1933 (ano que marcaria o início da segunda fase da história do contencioso administrativo português), de uma “ordem jurisdicional administrativa fortemente formada por tribunais administrativos dotados de jurisdição própria” [6], pondo fim a esta indefinição fortíssima.

                A lenta transição entre o sistema de jurisdição reservada para o sistema dos tribunais administrativos é outra das características mais importantes apontadas a esta fase embrionária do Contencioso Administrativo português. Em Portugal, o Conselho de Estado, órgão com notável e incontornável relevância nesta matéria, só seria por cá criado em 1845, com a competência de propor decretos sobre recursos de decisões administrativas em matéria contenciosa e pelo excesso de poder de autoridades administrativas. Apesar do Conselho de Estado, quem realmente julgava os diplomas era o Rei, que mantinha a jurisdição a si reservada. Depois da atribuição de jurisdição própria ao Conselho de Estado em 1872, só em 1933 o Tribunal Administrativo se livraria de vez desta menorização clara causada pela jurisdição reservada.

                A lenta evolução do sistema de contencioso por atribuição para o sistema de contencioso por definição[7] constitui outro factor definidor deste primeiro momento do contencioso administrativo português. De novo, temos que recordar Mouzinho da Silveira e o Decreto 23, no qual estão enumerados os tópicos de competência dos Conselhos de Prefeitura, acontecendo o mesmo nos Códigos Administrativos de 1842, 1878 e 1896. Segundo SÉRVULO CORREIA, “a ideia de que o âmbito material de competência dos tribunais administrativos se deveria circunscrever à administração contenciosa não dispensava a enumeração legislativa dos tipos de situações que a integravam”. Começava assim o desenvolvimento daquilo que é a matéria contenciosa por definição e, por conseguinte, davam-se mais passos na evolução do contencioso administrativo em Portugal. Principia o controlo de legalidade da actuação administrativa, existindo no entanto ainda obstáculos à passagem para o contencioso administrativo por definição (inexistência de definição do acto administrativo, o que logicamente dificultava imenso a situação, visto que não havia uma definição daquilo que devia ser controlado, a não concordância sobre o conceito de autoridades administrativas para a sujeição de seus actos e recursos por incompetência e excesso de poder e se o governo entrava dentro destas autoridades, e também a dificuldade em conciliar o contencioso objectivo com o subjectivo, o que só aconteceria de 1933 em diante.

                A evolução de uma função subjectivista para uma objectivista de jurisdição[8] marcou também este período embora só verdadeiramente se consumasse já na segunda fase da história do contencioso administrativo. Já se conseguiam ver, contudo, os indícios desta mudança, nomeadamente na legitimidade processual activa (acção pública, acção popular e transição da ofensa de direito subjectivo para o interesse no provimento da impugnação como fonte de legitimidade individual), na existência de causa de pedir e de requisitos para a procedência da acção, e igualmente no âmbito dos poderes decisórios do Juiz.

                Como demonstrei acima, este período foi sem dúvida, à primeira vista, algo incipiente e parco em desenvolvimentos significativos. Porém, “tudo tem um início” e, de facto, foi este período que acabou por pavimentar o caminho par ao contencioso administrativo que temos hoje no nosso país, e sem esta primeira fase cheia de instabilidade e hesitações naturais, a evolução que surgiria em seguida não seria possível.

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[1] SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise - Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo”, pág. 13.

[2] CORREIA, Sérvulo, “Direito do Contencioso Administrativo”, págs. 50 e 443.

[3] VITAL, Fezas, “Contencioso Administrativo Português”, pág. 128.

[4] GARCIA, Maria da Glória, “Da Justiça Administrativa em Portugal”, pág. 394.

[5] CORREIA, Sérvulo, “Direito do Contencioso Administrativo”, pág. 445.

[6] CORREIA, Sérvulo, “Direito do Contencioso Administrativo”, pág. 451.

[7] CORREIA, Sérvulo, “Direito do Contencioso Administrativo”, pág. 453.

[8] CORREIA, Sérvulo, “Direito do Contencioso Administrativo”, pág. 459.

Henrique Gomes Vitorino, nº 19625