De
1832 a 1933, encontramos aquela que é universalmente considerada como a 1ª fase
da evolução da justiça administrativa portuguesa, o que, na terminologia de
VASCO PEREIRA DA SILVA, coincide com a fase do “pecado original do contencioso
administrativo” [1]. Sendo a
primeira fase do seu desenvolvimento, é natural que esta fase tenha atravessado
e enfrentado um conjunto de naturais dificuldades, pelo que uma caracterização
fidedigna do mesmo período é aquilo que procuro realizar com este artigo.
O
início desta fase é indissociável de um nome: Mouzinho da Silveira, que, no
nosso país, introduziu o modelo francês de justiça administrativa, através do
Decreto 23 de 16 de Maio de 1832. Neste decreto, era criado o Conselho de
Prefeitura e o de Estado e, mais importante que isso, passava a ser proibido os
tribunais comuns julgarem a administração [2].
O Decreto não foi no entanto suficiente para evitar que esta fase fosse marcada
por uma forte instabilidade e hesitação entre, por um lado, um modelo monista
(os tribunais comuns com jurisdição nas causas administrativas) e o modelo
dualista (existência de justiça comum e de um contencioso administrativo
independente). Segundo FEZAS VITAL [3]
e MARIA DA GLÓRIA GARCIA [4],
esta hesitação foi intensamente propiciada pela falta de definição
constitucional e de uma tomada de posição em relação a esta matéria, o que
suscitou a prejudicial abertura do sistema, não se tomando, na verdade, nenhum
partido quanto a esta questão. Esta instabilidade conheceu vários “capítulos”,
cuja referência mais do que concisa seria entediante (temos como exemplos o Decreto
de 18 de Julho de 1835, o Código Administrativo de 1836, entre outros
documentos relevantes). SÉRVULO CORREIA [5]
aponta, no entanto, como momentos fulcrais desta fase as Leis 88 de 7 de Agosto
de 1936 e 621 de 23 de Junho de 1916, que marcaram um choque entre estas duas
tendências ideológicas, o que intensificou ainda mais a dita hesitação e
instabilidade causada por esta forte indefinição legislativa. A instauração da
ditadura militar e os decretos-lei sucessivos que tentaram regular a situação
avançaram Portugal no sentido da atribuição, a ter lugar em 1933 (ano que
marcaria o início da segunda fase da história do contencioso administrativo
português), de uma “ordem jurisdicional administrativa fortemente formada por
tribunais administrativos dotados de jurisdição própria” [6],
pondo fim a esta indefinição fortíssima.
A
lenta transição entre o sistema de jurisdição reservada para o sistema dos
tribunais administrativos é outra das características mais importantes
apontadas a esta fase embrionária do Contencioso Administrativo português. Em
Portugal, o Conselho de Estado, órgão com notável e incontornável relevância
nesta matéria, só seria por cá criado em 1845, com a competência de propor
decretos sobre recursos de decisões administrativas em matéria contenciosa e
pelo excesso de poder de autoridades administrativas. Apesar do Conselho de
Estado, quem realmente julgava os diplomas era o Rei, que mantinha a jurisdição
a si reservada. Depois da atribuição de jurisdição própria ao Conselho de
Estado em 1872, só em 1933 o Tribunal Administrativo se livraria de vez desta
menorização clara causada pela jurisdição reservada.
A
lenta evolução do sistema de contencioso por atribuição para o sistema de
contencioso por definição[7]
constitui outro factor definidor deste primeiro momento do contencioso
administrativo português. De novo, temos que recordar Mouzinho da Silveira e o
Decreto 23, no qual estão enumerados os tópicos de competência dos Conselhos de
Prefeitura, acontecendo o mesmo nos Códigos Administrativos de 1842, 1878 e
1896. Segundo SÉRVULO CORREIA, “a ideia de que o âmbito material de competência
dos tribunais administrativos se deveria circunscrever à administração
contenciosa não dispensava a enumeração legislativa dos tipos de situações que
a integravam”. Começava assim o desenvolvimento daquilo que é a matéria
contenciosa por definição e, por conseguinte, davam-se mais passos na evolução
do contencioso administrativo em Portugal. Principia o controlo de legalidade
da actuação administrativa, existindo no entanto ainda obstáculos à passagem
para o contencioso administrativo por definição (inexistência de definição do
acto administrativo, o que logicamente dificultava imenso a situação, visto que
não havia uma definição daquilo que devia ser controlado, a não concordância
sobre o conceito de autoridades administrativas para a sujeição de seus actos e
recursos por incompetência e excesso de poder e se o governo entrava dentro
destas autoridades, e também a dificuldade em conciliar o contencioso objectivo
com o subjectivo, o que só aconteceria de 1933 em diante.
A
evolução de uma função subjectivista para uma objectivista de jurisdição[8]
marcou também este período embora só verdadeiramente se consumasse já na
segunda fase da história do contencioso administrativo. Já se conseguiam ver,
contudo, os indícios desta mudança, nomeadamente na legitimidade processual
activa (acção pública, acção popular e transição da ofensa de direito
subjectivo para o interesse no provimento da impugnação como fonte de
legitimidade individual), na existência de causa de pedir e de requisitos para
a procedência da acção, e igualmente no âmbito dos poderes decisórios do Juiz.
Como
demonstrei acima, este período foi sem dúvida, à primeira vista, algo
incipiente e parco em desenvolvimentos significativos. Porém, “tudo tem um
início” e, de facto, foi este período que acabou por pavimentar o caminho par
ao contencioso administrativo que temos hoje no nosso país, e sem esta primeira
fase cheia de instabilidade e hesitações naturais, a evolução que surgiria em
seguida não seria possível.
[1] SILVA,
Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise
- Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo”,
pág. 13.
[2] CORREIA,
Sérvulo, “Direito do Contencioso Administrativo”, págs. 50 e 443.
[3] VITAL,
Fezas, “Contencioso Administrativo Português”, pág. 128.
[4] GARCIA,
Maria da Glória, “Da Justiça Administrativa em Portugal”, pág. 394.
[5] CORREIA,
Sérvulo, “Direito do Contencioso Administrativo”, pág. 445.
[6] CORREIA,
Sérvulo, “Direito do Contencioso Administrativo”, pág. 451.
[7] CORREIA,
Sérvulo, “Direito do Contencioso Administrativo”, pág. 453.
[8] CORREIA,
Sérvulo, “Direito do Contencioso Administrativo”, pág. 459.
Henrique Gomes Vitorino, nº 19625
Henrique Gomes Vitorino, nº 19625
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