A reforma do Contencioso
Administrativo veio pôr termo à figura do recurso de anulação, substituindo
este por uma acção de impugnação de actos administrativos. O regime da
impugnação de actos administrativos encontra consagração legal nos artigos 50º
e ss do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA),
dentro do título III, respeitante à acção administrativa especial.
A
impugnação de actos administrativos depende da verificação de determinados
pressupostos processuais e é dentro deles que se situa a matéria que será
abordada no presente trabalho. Para que a acção aqui em questão possa
prosseguir é necessário, em termos gerais: 1) que se esteja perante um acto
administrativo; 2) que a parte que intenta a acção tenha legitimidade activa
para fazê-lo e, por último; 3) que o faça dentro do prazo legalmente estipulado
para o efeito. Dentro desta temática insere-se a relevância da aceitação do
acto pelo seu destinatário; Trata-se, no fundo, de saber afinal se, sendo esta
aceitação relevante enquanto pressuposto processual negativo, o é a título
autónomo, ou apenas integrada no interesse processual, um dos critérios
aferidores da legitimidade activa (art. 55º, nº1 – alínea a) do CPTA).
A
aceitação do acto administrativo[1] está
consagrada no ordenamento jurídico português nos artigos 56º do CPTA e 53º/4 do
Código de Procedimento Administrativo (doravante CPA), e é um instituto que se
caracteriza por impedir o sujeito aceitante de impugnar o acto por ele anteriormente
aceite[2].
Assim, quem aceita um acto administrativo perde, com essa aceitação, o direito
de aceder aos recursos graciosos ou contenciosos que o Direito Administrativo consagra
contra esse mesmo acto.
Efeitos da aceitação do acto
SANDRA
LOPES LUÍS considera que a aceitação ultrapassa a ideia de uma simples
preclusão do direito de impugnação, configurando-se como um instituto de
direito substantivo, com efeitos a este nível. Assim, a Autora separa os
efeitos da aceitação do acto administrativo em: 1) efeitos substantivos e 2)
efeitos processuais.
1)
Quanto aos efeitos substantivos
É ponto assente que a aceitação do
acto apenas produz efeitos substantivos em relação ao sujeito aceitante, visto
que, apenas este manifestou a sua vontade no sentido de não agir em
contrariedade com o acto.
1.1.
Extinção do direito ou interesse
Na opinião de SANDRA LOPES LUÍS, a
aceitação implica, para além da perda do direito de impugnação do acto, a perda
de todos os meios processuais contraditórios com a aceitação do mesmo. Contudo,
a Autora não encara a extinção do direito material como consequência directa da
perda de tutela, procurando outros fundamentos para essa extinção[3].
Partindo da ideia de que com a
aceitação do acto se visa aderir ao conteúdo do mesmo, SANDRA LOPES LUÍS
encontra no princípio da boa fé e na proibição de comportamentos contraditórios
o fundamento para a extinção do direito material. Neste sentido, refere que, se
um sujeito aceita o acto cujo conteúdo lesa um direito subjectivo ou interesse
legítimo, não é de esperar que no futuro venha agir em sentido contrário,
tentando fazer valer esse direito ou interesse. Tal situação constituiria, no
fundo, um venire contra factum proprium,
para além de frustrar as expectativas da Administração e dos outros
interessados no acto, que confiaram na actuação inicial do sujeito aceitante.
Assim, a Autora considera que existe como que uma “autovinculação” do sujeito a
um comportamento inicial, que deriva dos princípios da boa fé, protecção de
confiança e segurança jurídica[4].
Não concordamos com a posição acima
referida. Isto porque, parece excessivo retirar como consequência da aceitação do
acto a extinção de um direito subjectivo ou de um interesse legítimo, com base
em princípios gerais de direito. Acresce ainda o facto de a própria lei, em
concreto o artigo 56º do CPTA, nada referir quanto à perda de posições
substantivas, fazendo apenas menção à extinção do meio de tutela, um aspecto
exclusivamente processual.
Concluindo, em nossa opinião, a
aceitação do acto administrativo não leva à extinção do direito subjectivo ou
do interesse legítimo mas sim à preclusão do direito de impugnação, uma
consequência meramente processual.
1.2 Convalidação do acto
A convalidação consiste, nas
palavras de SANDRA LOPES LUÍS, na “supressão do vício que afecta o acto
inválido, por forma a que desse modo, tal acto possa passar a estar em
conformidade com o Direito”[5].
VIEIRA DE ANDRADE afirma que a
aceitação de um acto administrativo não pode ser entendida como uma
convalidação e que apenas produz efeitos relativos
(diferentemente da confirmação dos negócios privados anuláveis). Assim, o Autor
rejeita a tese de MARCELLO CAETANO, segundo a qual a aceitação do acto inválido
implicaria a convalidação do acto em relação a quem o aceitou, por entender que
a convalidação só tem sentido e interesse quando referida ao acto e com efeitos
erga omnes[6].
Também alguma jurisprudência segue o entendimento de que tal aceitação não
corresponde ao reconhecimento da validade do acto e afirma a diferença entre a aceitação
do acto administrativo e a confirmação do negócio privado anulável[7].
SANDRA LOPES LUÍS, apesar de também
partilhar da opinião segundo a qual a aceitação do acto administrativo não
implica uma convalidação, nem do seu conteúdo, nem dos seus efeitos, acaba por
considerar a aceitação como um instituto de estabilização dos efeitos do acto
na ordem jurídica. Fá-lo por entender, e bem, que a “autovinculação” do sujeito
aceitante ao acto contribui para a permanência deste na ordem jurídica,
independentemente da sua validade[8].
Claro está que esta estabilização
do acto não é absoluta, mas apenas relativa. Isto porque nada impede que os
outros interessados (que não tenham procedido à aceitação do acto) e o
Ministério Público possam impugnar o acto aceite, ou mesmo que a própria
Administração proceda à sua revogação por motivos de invalidade (artigo 141º do
CPA).
A título de conclusão no que toca à
estabilização relativa dos efeitos do acto, não se deve entender que a
aceitação do acto colide com o princípio da legalidade porque, muito embora
possa contribuir para a estabilização de actos ilegais na ordem jurídica, a
verdade é que essa estabilização acontece devido à tutela de outros valores
constitucionais igualmente relevantes.
2) Quanto
aos efeitos processuais
2.1.
Perda do direito de impugnação por parte do sujeito aceitante
Da leitura do artigo 56º/1 do CPTA
retiramos o principal efeito que a aceitação do acto administrativo pode
provocar a nível processual: a perda do
direito de impugnação por parte do sujeito aceitante. Cumpre analisar se
existem mais efeitos processuais a par deste efeito principal e, se sim, em que
termos os mesmos ocorrem.
Ainda quanto a este principal
efeito processual da aceitação do acto, é importante referir que uma parte da
doutrina configura a aceitação do acto como um requisito negativo de legitimidade ou de interesse em agir,
enquanto que outra parte da mesma autonomiza a figura, falando desta como um pressuposto autónomo.
Tradicionalmente, a doutrina
portuguesa tratava a questão da aceitação do acto administrativo como uma
questão de legitimidade[9] e não
de interesse em agir.
Contudo, VASCO PEREIRA DA SILVA não
concorda com o entendimento tradicional da doutrina, referindo que a recondução
da aceitação do acto a uma questão de legitimidade não faz sentido actualmente.
O Autor refere a este propósito que só há duas soluções possíveis: 1) ou se
considera a aceitação do acto administrativo como um pressuposto processual
autónomo (posição de VIEIRA DE ANDRADE)[10] ; 2)
ou se reconduz a aceitação em causa à falta de interesse processual[11].
Embora VASCO PEREIRA DA SILVA
aceite as duas posições acima mencionadas, conclui que não se retiram grandes
vantagens da autonomização da aceitação do acto como pressuposto autónomo,
concordando com VIEIRA DE ANDRADE apenas no que diz respeito à separação da
aceitação do pressuposto da legitimidade processual. Assim, VASCO PEREIRA DA
SILVA reconduz a aceitação do acto à questão do interesse em agir[12].
Diferentemente, e na esteira de
VIEIRA DE ANDRADE, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA também autonomiza a aceitação
enquanto pressuposto processual específico de conteúdo negativo. O que
significa que um acto administrativo que lese direitos ou interesses legítimos
só pode ser impugnado por um particular quando este não tiver procedido à aceitação do acto[13].
Não obstante a inserção sistemática
da aceitação no âmbito processual e numa subsecção relativa à legitimidade,
seguimos este último entendimento e concordamos com a autonomização da
aceitação enquanto pressuposto processual negativo.
Concluindo, tal como já foi
referido anteriormente, é necessário que não tenha havido aceitação do acto por
parte do sujeito para que este possa impugnar o mesmo. Quando o sujeito aceita
um acto administrativo perde imediatamente o direito de impugnação. Ao nível
gracioso, não há lugar para grandes dúvidas, visto que, do artigo 53º/4 do CPA
resulta expressamente a perda de qualquer meio impugnatório aquando da
aceitação. O mesmo não se pode dizer ao nível das garantias contenciosas, onde
podem surgir algumas particularidades. Alguma doutrina entende que a aceitação
pode produzir efeitos em relação a outros meios processuais e que o facto da
aceitação estar prevista apenas na secção de impugnação de actos não significa
que a figura apenas impeça o uso da acção administrativa especial, relativa à
impugnação de actos[14].
2.2. A aceitação e a eficácia
subjectiva do caso julgado
Tal
como vimos acima, é possível que, após a aceitação do acto desfavorável por um
determinado sujeito, outro interessado ou mesmo o Ministério Público venha a
impugnar o acto. Tendo isto em conta, é necessário saber até que ponto a
sentença de anulação do acto pode surtir efeitos na esfera jurídica do sujeito
aceitante.
Regra
geral a sentenças de anulação têm efeitos apenas inter partes. Existem apenas alguns casos que, na opinião de SANDRA
LOPES LUÍS têm efeitos erga omnes,
são eles: 1) as sentenças que resultem de acção pública; 2) as sentenças
relativas a actos indivisíveis; 3) a accção popular. Nestes casos, a sentença
de anulação produz efeitos para todos
os sujeitos, o que inclui o sujeito aceitante. De fora desta extensão geral do
caso julgado ficam apenas os terceiros que sofram prejuízos com a anulação do
acto administrativo e que não tenham intervenção processual[15].
Como
ficou dito, há casos em que os efeitos da sentença anulatória de um acto
administrativo se reflectem na esfera jurídica do sujeito aceitante. Os
fundamentos desta extensão encontram-se, desde logo, nos próprios valores por
detrás da consagração dos efeitos erga omnes
que são a defesa da legalidade e a própria utilidade da sentença. Estes valores
não colidem com o efeito processual de perda de direito de impugnação por parte
do sujeito aceitante, na medida em que, a aceitação apenas impede o sujeito de
agir em contrariedade com a sua conduta inicial e nos casos de extensão dos
efeitos da sentença não se verifica uma manifestação de vontade do sujeito no
sentido de se aproveitar da impugnação do acto, ou seja, não existe uma conduta
contrária à sua conduta inicial, pelo que não há expectativas a tutelar[16].
Bibliografia
- ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2012;
- ANDRADE, Vieira de, «A Aceitação do Acto
Administrativo», in «Boletim da Faculdade de Direito – Volume Comemorativo»,
Universidade de Coimbra, Coimbra, 2003;
- CORREIA, Servúlo, Noções de Direito Administrativo, Vol.
I, Lisboa, 1982;
- LUÍS, Sandra Lopes, A Aceitação do Acto Administrativo, 2008;
- SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise, Almedina, Coimbra, 2ª edição, 2009.
[1]
Adoptamos aqui o conceito de acto administrativo tal como é proposto por VASCO
PEREIRA DA SILVA que rejeita a distinção entre um conceito amplo e um conceito
restrito de acto administrativo. O Autor entende que o artigo 120º do CPA deve
ser interpretado enquanto noção ampla e aberta.
[2]
Na opinião de VASCO PEREIRA DA SILVA, serão impugnáveis: “todos os actos
administrativos que, em razão da sua situação, sejam susceptíveis de provocar
uma lesão ou de afectar imediatamente posições subjectivas de particulares”, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise, Almedina, Coimbra, 2ª edição, 2009, p. 338.
[3]
SANDRA LOPES LUÍS, A Aceitação do Acto
Administrativo, 2008, pp. 159 e ss.
[4]
SANDRA LOPES LUÍS, A Aceitação do Acto
Administrativo, 2008, pp. 162 e ss.
[5]
SANDRA LOPES LUÍS, A Aceitação do Acto
Administrativo, 2008, p. 170.
[6]
VIEIRA DE ANDRADE, «A Aceitação do Acto Administrativo», in «Boletim da
Faculdade de Direito – Volume Comemorativo», Universidade de Coimbra, Coimbra,
2003, p. 915.
[7]
Ac. Do STA (pleno) de 25/11/81, in AO, nº 245, pp. 247 e ss.
[8]
SANDRA LOPES LUÍS, A Aceitação do Acto
Administrativo, 2008, p. 179.
[10]
VIEIRA DE ANDRADE, «A Aceitação do Acto Administrativo», in «Boletim da
Faculdade de Direito – Volume Comemorativo», Universidade de Coimbra, Coimbra,
2003, pp. 907 e ss.
[11]
VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, Coimbra, 2ª edição, 2009, p.
374.
[12]
VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, Coimbra, 2ª edição, 2009, p.
374.
[13]
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de
Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2012, p. 316.
[14]
Para maiores desenvolvimentos sobre esta questão, vide SANDRA LOPES LUÍS, A Aceitação do Acto Administrativo,
2008, pp. 198 e ss.
[15]
SANDRA LOPES LUÍS, A Aceitação do Acto
Administrativo, 2008, pp. 209 e ss.
[16]
Estes argumentos não valem para os casos de eficácia inter partes em que o sujeito aceitante pretende fazer valer o
mecanismo previsto no artigo 161º do CPTA, onde se consagra a possibilidade de extensão
dos efeitos da sentença a interessados que não foram partes no processo. Neste
sentido e para uma análise mais profunda da questão, vide SANDRA LOPES LUÍS, A Aceitação do Acto Administrativo,
2008, pp. 212 e ss.
Anabela Frutuoso (nº 21045)
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