O artigo 1.º da Lei n.º
13/2002, de 19 de Fevereiro veio aprovar o novo Estatutos dos Tribunais
Administrativos e Fiscais (doravante, simplesmente, ETAF); o artigo 1.º da Lei
n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro aprovou o novo Código de Processo nos Tribunais
Administrativos (doravante, simplesmente, CTPA).[1]
Desta reformulação do Contencioso Administrativo resultou uma rutura com as orientações até então seguidas e marcou uma mudança de rumo no sentido de aproximar o Contencioso Administrativo do seu homólogo Civil, cimentando desse modo a ultrapassagem dos seus "traumas de infância" e coroando - pelos menos, para já - a sua transformação de um contencioso do Estado sobre os administrados para um da Administração para os particulares e em seu favor.
Naturalmente, a entrada em
vigor tanto do ETAF como do CPTA veio bulir com várias figuras processuais,
entre elas - e será dessa que aqui iremos tratar - a da livre cumulação
de pedidos, que veio concretizar o princípio da tutela jurisdicional
efectiva consagrado 268.º, número 4, da Constituição da República Portuguesa
(CRP).
A livre cumulação
de pedidos - estatuída nos artigo 4.º (parte geral) e 47.º
(relativamente à acção especial) do CPTA - determina que, para aqueles que
pretendam socorrer-se da tutela jurisdicional administrativa, é preterível a
recorrência reiterada a várias meios de tutela jurisdicional respeitantes à
mesma relação controvertida. O contrário traduzir-se-ia, naturalmente, num
obstáculo material ao acesso dos cidadãos à justiça, por significar a
obrigatoriedade de, repetidas vezes e em virtude da mesma relação jurídica
material, o particular servir-se da tutela dos tribunais, em última análise em
prejuízo dos seus próprios meios económicos.
Como apontam FREITAS DO
AMARAL e AROSO DE ALMEIDA, a cumulação de pedidos, sob a perspetiva da já referida
plenitude da efetividade da tutela jurisdicional administrativa, é facilitada
pelo facto do ETAF ter vindo subtrair aos tribunais centrais administrativos e
ao Supremo Tribunal Administrativo (STA), a maioria das suas competências para
decidir em primeira instância, aproximando pois (quase literalmente,
poder-se-ia arguir) os tribunais administrativos dos particulares[2].
[2] Neste sentido, cfr. Diogo
Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, Grandes Linhas da Reforma do
Contencioso Administrativo, 3.º edição.
Além do mais, os mesmo Autores propugnam que os casos de cumulação
previstos nos artigos 4.º, n.º 2, e 47.º números 1, 2 e 4, do CPTA, não são
taxativos, o que vem - seguindo esta opinião - fazer alastrar o âmbito da livre
cumulação de pedidos e fortalecer a sua função de coroa do princípio da tutela
jurisdicional efetiva, em virtude da admissão de casos não previstos de
cumulação.
Aliás, a letra desses preceitos faz presumir precisamente isso: o proémio
do artigo 4.º, n.º 2, lê que é "designadamente" possível cumular
certos pedidos. O artigo 47.º, n.º 1, utiliza exatamente a mesma palavra, como
o usa o artigo 2.º, n.º 2, sob a epígrafe "Tutela jurisdicional efetiva".
Existem contudo, critérios
para que possamos aferir a admissibilidade dos casos de cumulação não admitidos
expressamente pelos artigos supra referidos, nomeada mas não cumulativamente:
1) a causa de pedir ser a mesma e única; 2) os pedidos estarem entre eles numa
relação de prejudicialidade ou de dependência; 3) se, porventura, a causa de
pedir for distinta, a procedência dos pedidos principais deverá depender da
apreciação dos mesmos factos ou da interpretação e aplicação do mesmo Direito.
A estes critérios corresponde a letra do artigo 4.º, n.º1, als. a) e b) do CPTA[1].
Já o artigo 47.º, n.º 4,
refere-se à cumulação de impugnações e dá-nos também os critérios para
determinar a possibilidade de cumulação: 1) os atos administrativos que se impugnam
se encontram numa relação de prejudicialidade ou dependência; 2) a validade
desses atos poder ser verificada com base na apreciação das mesmas
circunstâncias de facto e fundamentos de Direito (als. a) e b),
respectivamente).
A entrada em vigor do ETAF
e do CPTA veio ainda possibilitar, ao contrário do que sucedia durante a
vigência da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LEPTA), que, no
respeitante a cumulação de pedidos, a mesma seja admissível ainda que as formas
de processos dos respetivos pedidos sejam distintas, agilizando mais ainda a
tutela oferecida pela justiça administrativa, como podemos observar no artigo
5.º do CPTA.
A cumulação de pedidos
assume especial relevância, por exemplo:[2]
1) Nos casos em que estejam em causa
pedidos de condenação da Administração Pública, fundados na sua
responsabilidade civil, em resultado de actos ilegais dos quais decorram danos.
Como resulta dos artigos 4.º, n.º 2, al. f) e 47.º, n.º 1, do CPTA, tal pedido
poderá ser cumulado num processo de impugnação dirigido à anulação ou
declaração de nulidade;
2) O novo CPTA permite também a possibilidade de se cumularem, no processo
de impugnação de actos administrativos ilegais, pretensões dirigidas ao
restabelecimento da situação que existiria se o acto nao tivesse sido praticado
(artigo 4.º, n.º2, al. a)) e ao cumprimento de deveres que a Adminitração não tenha
cumprido (artigo 47.º, n.º2, al. b)).
3) Os
particulares têm ainda a possibilidade, nos termos do artigo 47º nº3 CPTA, de
cumular, no âmbito do processo de impugnação de actos administrativos ilegais,
um pedido que imponha à Administração a prática dos actos e operações que, após
a anulação, sejam devidos para reconstituir a situação que deveria existir se o
acto não fosse anulável. A
anulação e a condenação à prática de atos e operações poderão vir par a par,
caso a primeira não seja suficiente para o restabelecimento da situação do
interessado. A condenação poderá ser acompanhada de uma sanção pecuniária compulsória,
nos termos do artigo 44.º do CPTA.
4) As
cumulações também são possíveis no âmbito de uma ação dirigida à condenação da
Administração à prática de um ato administrativo ilegalmente recusado ou
omitido (artigo 66.º CPTA): seja o pedido de indemnização pelos danos
resultantes da recusa ou omissão ilegal (artigo 4.º, n.º2, al. f)); seja o
pedido de condenação da Administração à adopção de actos juridicos e à
realização das operações materiais (artigo 4.º, n.º2, al. c)).
5) É admissível
a cumulação de um pedido de condenação da Administração à prática de um acto
administrativo com o pedido de anulação de um acto administrativo que tenha
sido ilegalmente praticado (artigos 4, n.º2, al. c), e 47.º, n.º2, al. a)).
6) O
CPTA contempla ainda a possibilidade de se proceder à impugnação de actos
administrativos "praticados no âmbito da relação contratual" (artigo
4.º, n.º2, al. g)), relativos à execução do contrato (artigo 47.º, n.º2, al.
d)), cumulando com outros pedidos que estejam relacionados com o contrato, bem
como a sua execução.
VIEIRA DE ANDRADE refere um situação
em que a lei não favorece ou chega mesmo a proibir a cumulação de pedidos, é o
caso em que o autor pretenda obter a anulação de um indeferimento, na medida em
que a lei parece obrigar o tribunal a convidar o autor a substituir a petição anulatória
por uma de condenação à prática do ato devido, sem prever a cumulação (artigo
51.º, n.º4, e 66.º, n.º2 do CPTA).[3] Já FREITAS DO AMARAL e AROSO DE ALMEIDA,
consideram que nesta mesma situação, não propriamente uma proibição ou
desfavorecimento da lei, havendo sim uma desnecessidade de cumulação.[4]
AROSO DE ALMEIDA defende que a
cumulação de pedidos é uma faculdade
do interessado e que este é livre de optar por exercer ou não a mesma. Há no
entanto uma situação em que se interroga se não existirá um ónus neste domínio.
Esta situação consiste no seguinte: o interessado pretende a substituição de um
ato administrativo de conteúdo positivo por outro ato, de conteúdo diferente.
(1) (colocar em rodapé: Pense-se no exemplo do candidato num concurso que
contesta a legalidade do ato de adjudicação praticado em favor do seu
concorrente, considerando que este ato deve ser substituído por outro distinto.
Há dúvidas que a cumulação de pedidos seja uma faculdade (à luz do disposto no
artigo 46.º, n.º3) se o interessado pedir a condenação da Administração à
substituição do ato de adjudicação sem pedir a anulação ou declaração de
nulidade deste ato. [5]
Nos termos do Código de Processo nos
Tribunais Administrativos (CPTA) e no Código de Processo Civil (CPC) - que é
aplicável supletivamente ao contencioso administrativo (artigo 1.º do CPTA) -,
a cumulação de pedidos exige os seguintes requisitos:
a) Na cumulação simples,
compatibilidade substantiva entre os pedidos cumulados; nesta cumulação os
efeitos decorrentes dos pedidos formulados têm que ser substancialmente
compatíveis, pois o autor pretende a procedência de todos eles e a produção de
todos os seus efeitos. No caso de o autor formular pedidos substancialmente
incompatíveis a consequência será a ineptidão da petição inicial (art. 186,
n.º2, al. c), do CPC, aplicável ex vi art. 1.º do CPTA).
b) Para todas as cumulações, conexão
objetiva entre os pedidos formulados e compatibilidade processual entre os
pedidos.
Relativamente à conexão objetiva esta
encontra-se prevista nos artigos 4º, n.º1 e 2, do CPTA e, quanto à ação
administrativa especial, artigo 4.º, n.º3, e 47.º, números 1,2 e 4 do CPTA. De
acordo com o artigo 4.º, n.º1, do CPTA, a conexão entre os pedidos cumulados
pode decorrer de um dos seguintes fatores:
-
identidade da causa de pedir de todos os pedidos;
- a
relação de prejudicialidade ou de dependência entre os pedidos;
- a
apreciação dos mesmos factos ou a interpretação e aplicação dos mesmos
princípios ou regras de direito na análise da procedência dos pedidos.
Os
artigos 4.º, n.º2, e 47.º, n.º2, do CPTA enumeram algumas situações em que, por
se verificar a referida conexão entre os pedidos, é possível a sua cumulação. O
artigo 47.º, n.º4, do CPTA relativo à cumulação de impugnações de atos administrativos,
repete, com exceção da identidade da causa de pedir, os fatores de conexão que
se encontram no artigo 4.º, n.º1, do CPTA.
Cabe notar que o regime instituído
no CPTA vem reforçar a orientação doutrinária que preconiza, no âmbito do
processo civil, a aplicação analógica do disposto no art. 37.º, n.º 4, do CPC à
cumulação de pedidos e que admite algum controlo do tribunal sobre a conexão
entre os pedidos.
Na falta de conexão entre os pedidos
cumulados a consequência está prevista no artigo 12.º, n.º3, do CPTA
(semelhante ao disposto no artigo 38.º do CPC).
No que toca à compatibilidade
processual, esta restringe a admissibilidade da cumulação dos pedidos em função
da competência do tribunal. O tribunal tem que ser materialmente competente
para todos os pedidos cumulados (artigo 5.º, n.º2 do CPTA), dispensando-se a
competência hierárquica (artigo 21.º, n.º1, do CPTA) e a competência
territorial (artigo 21.º, n.º2, do CPTA). A consequência da falta de
competência material consiste na absolvição da instância relativamente ao
pedido para o qual o tribunal não seja competente em função da matéria.
Podemos concluir, portanto, que a
reforma que incidiu sobre a cumulação de pedidos significou para o particular
ou, de modo geral, para quem pretenda ver a sua situação jurídica titulada
pelos tribunais administrativos, através do seu conteúdo e ramificações, uma
indubitável melhoria na proteção conferida pela justiça administrativa.
De modo geral, na medida em que a
permissão de que o particular possa lançar mão da Acão administrativa, o facto
de poder fazê-lo recorrendo tão-só a uma e não a múltiplas, consubstancia
talvez um dos melhores mecanismos de segurança - e talvez mesmo
"economia" jurídica - até hoje verificados no Contencioso
Administrativo, já que, socorrendo-se de uma Acão apenas, poderá alcançar, sem
custos acrescidos, uma multiplicidade de efeitos jurisdicionais. Não podemos no
entanto esquecer, que, como refere VIEIRA DE ANDRADE "(...) a cumulação
pode implicar uma menor celeridade dos processos, que pode prejudicar o próprio
autor, designadamente quando dela resulte uma maior complexidade da instrução.
Trata-se, por isso, de uma faculdade que deve ser utilizada estrategicamente
pelo autor, em função das suas expectativas perante as circunstâncias do
caso."[7]
Este
trabalho foi escrito ao abrigo do novo acordo ortográfico.
[1] cfr. Diogo Freitas do
Amaral e Mário Aroso de Almeida, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso
Administrativo, 3.º edição, pp. 68
[2] cfr. Diogo Freitas do
Amaral e Mário Aroso de Almeida, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso
Administrativo, 3.º edição, pp. 69 e ss.
[3] cfr. José Vieira de
Andrade, A Justiça Administrativa, 6.º Edição.
[4] cfr. Diogo Freitas do Amaral
e Mário Aroso de Almeida, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso
Administrativo, 3.º edição.
[5] cfr.
Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais
Administrativos, 2005, 4.º edição.
[6] Miguel
Teixeira de Sousa, Caderno de Justiça Administrativa, n.º 34, 2002
-ALMEIDA, Mário Aroso de, “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 4ª edição, 2005
-ALMEIDA, Mário Aroso de, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina 2010.
-AMARAL, Diogo Freitas do e ALMEIDA, Mário Aroso de, “Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo” 4ªedição.
-ANDRADE, Vieira de, “A Justiça Administrativa (Lições)”, 6ªedição.
-SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina, 2009.
-SOUSA, Miguel Teixeira de, Caderno de Justiça n.º 34, 2002
Trabalho realizado por:
Bárbara do Amaral Correia
Bárbara do Amaral Correia
N.º 20681
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