O fenómeno da europeização da
justiça administrativa tem vindo a surgir, sobretudo, após a Segunda Guerra
Mundial. Porém, nessa altura falava-se, não em europeização, mas em harmonização dos Direitos Nacionais com
o Direito Comunitário. No fundo, ambos os conceitos significam uma progressiva
adaptação das ordens jurídicas nacionais com a ordem jurídica comunitária. Assim,
devido ao processo de integração decorrente dos Tratados CECA, CEE e Euraton, esta
adaptação incidiu, numa primeira fase, mais sobre matérias económicas, designadamente,
quanto à zona de comércio livre, união aduaneira e mercado comum.
Gradualmente foi-se
alargando o âmbito material da integração, passando esta a abranger também matérias
não económicas, principalmente face à criação da União Europeia (com o Tratado
de Maastricht), aumentando, desta forma, a pressão do Direito da União sobre os
Direitos nacionais. Fala-se então, nesta fase posterior, em comunitarização e ainda mais tarde em europeização. Contudo, estes dois
conceitos não significam exactamente o mesmo, uma vez que a União Europeia não era
sinónimo apenas das Comunidades, pois não nos podemos esquecer que, para além
do pilar comunitário (princípio da integração), existiam também os pilares da
PESC e da CJAI (intergovernamentais).
A este nível
de integração, verifica-se que não só os Direitos nacionais tinham de se adaptar ao Direito da União, mas também o
Direito da União penetrava nos
sistemas jurídicos nacionais… Isto porque, neste estádio, a integração já
estava mais avançada, tendo a União mais atribuições e os Estados tendo
igualmente uma grande importância, ao servirem o papel de “Administração Indirecta” das Comunidades, ou seja, enquanto principais
instrumentos de aplicação e execução do Direito da União. Podemos comprovar
este facto, ao constatarmos que a integração incidia já sobre matérias de
grande peso para Estados soberanos: Direito eleitoral, protecção diplomática,
Direito Penal e Processual Penal, o sistema de bancos, a emissão da moeda, etc.,
o que até obrigou os Estados a reverem as suas Constituições, de modo a poderem
introduzir estas alterações comunitárias! Esta constatação tem graves
consequências, como afirma o Prof. Fausto
Quadros, pois “tendo os Estados o dever de aplicar o Direito da União como
sua fonte interna e com as suas próprias características (por exemplo, o
primado, a aplicabilidade directa e o efeito directo) todos os poderes do
Estado vão participar nessa aplicação: concretamente, o Poder Legislativo, o
Poder Administrativo e o Poder Judicial.” Há, assim, um efectivo dever comunitário, que desemboca num desdobramento
funcional dos Poderes do Estado, visto que estes actuam simultaneamente
enquanto executores do Direito interno e do Direito Comunitário. No entanto, a dificuldade
encontra-se especialmente na compatibilização deste dever comunitário com o princípio
da autonomia procedimental e processual, como corolário do poder dos
Estados de auto-organização (Kompetenz-Kompetenz)… Todavia, este
princípio não pode chegar a pôr em causa os da efectividade e da eficácia
do Direito Comunitário, à luz do princípio da cooperação leal, dado
que, como afirmou o TJCE, “um Estado Membro não pode servir-se de disposições,
práticas ou situações da sua Ordem Jurídica interna para justificar o não
respeito das (suas) obrigações”.
Hoje, é então
evidente que existe um fenómeno de crescente
europeização que, segundo o Prof.
Vasco Pereira da Silva, decorre de duas realidades: pelo facto de haver
cada vez mais fontes jurídicas europeias, particularmente em matéria de
Direito e Contencioso Administrativo (que é o que pretendemos focar), como por
exemplo, nos serviços públicos, contratação administrativa, providências
cautelares, etc.; e por ser patente uma intensificação da integração
jurídica horizontal, nomeadamente, por serem adoptadas políticas comuns e
pelo papel unificador da jurisprudência europeia. Deste modo, há uma aproximação
das legislações dos diferentes países da Comunidade, sendo superadas as
divergências históricas e caminhando para um “modelo comum europeu”! Sendo certo que isso não significa, de
modo algum, a perda da individualidade própria de cada um dos sistemas nacionais,
como bem sublinham ambos os autores acima citados, já que o princípio da subsidiariedade assim o
impõe (tendo este, aliás, consagração expressa nos Tratados). Melhor dizendo, este
princípio lança um desafio aos Estados: “o de serem capazes de, dentro do princípio
da sua autonomia, criarem um Direito Administrativo nacional que dê plena
eficácia ao Direito Comunitário na respectiva ordem interna”, como nos
evidencia o Prof. Fausto Quadros.
Deste modo, o desaparecimento das especificidades das Ordens Jurídicas
Estaduais só sucederá por inércia ou incapacidade dos Estados, na opinião deste
autor.
Para além
disso, é importante ainda referir que se observa, actualmente, o desaparecimento
da ligação necessária do Direito Administrativo ao Estado, como nos refere
o Prof. Vasco Pereira da Silva. Tanto
do ponto de vista interno, pelo facto de a actividade administrativa já ser,
desde há algum tempo, realizada por uma multiplicidade de entidades não meramente
estaduais, de natureza pública e privada; como do ponto de vista externo,
devido ao surgimento de uma dimensão internacional da realização desta função,
através das organizações internacionais, podendo por isso falar-se num Direito Administrativo Global.
Deve, porém,
ser salientado o Direito Europeu, porque só neste é que foi efectivamente criada
uma verdadeira ordem jurídica, visando a prossecução de políticas públicas e
transformando as administrações nacionais em administrações europeias, surgindo
uma função administrativa europeia, «em
razão do “corte” das tradicionais “amarras” do Direito Administrativo
relativamente ao Estado e o seu “ancoramento” na Comunidade»! O Prof. Pereira da Silva
fala, por isso, num «direito mestiço»,
expressão bem conseguida para descrever esta realidade, proveniente de uma “mescla”
de princípios, normas, noções, institutos, correntes doutrinárias,
jurisprudenciais de tantos meios diferentes.
Demonstrativo
desta concepção do direito administrativo europeu, do tal “modelo comum europeu”,
veja-se o art. 41.º da Carta Europeia dos
Direitos Fundamentais sobre
o Direito a uma boa
administração:
1. Todas as pessoas têm
direito a que os seus assuntos sejam tratados pelas instituições, órgãos e
organismos da União de forma imparcial, equitativa e num prazo razoável.
2. Este direito compreende,
nomeadamente:
|
b) O direito de
qualquer pessoa a ter acesso aos processos que se lhe refiram, no
respeito pelos legítimos interesses da confidencialidade e do segredo
profissional e comercial;
|
|
Sobre a
intensidade da integração europeia na organização administrativa dos Estados
Membros, importa ainda destacar a influência da União no desenho de
autoridades administrativas nacionais (sobre o próprio quadro institucional
e orgânico!): por exemplo, o direito europeu exige, de forma explícita e
directa, a instituição de autoridades administrativas independentes dos
governos, chegando até a definir o período máximo de mandato dos dirigentes
daquelas autoridades; e ainda, sobre as missões destas autoridades, definindo
os seus poderes e competências! Por exemplo, com o fenómeno de atribuição de
poderes de resolução de litígios a autoridades administrativas.
Resta ainda
fazer uma pequena nota sobre a execução do Direito da União: no início
desta fase da europeização da justiça administrativa, e como referimos acima, os
Estados tinham um importante papel enquanto Administração Indirecta das Comunidades, sendo a execução do
Direito da União confiada às administrações públicas dos Estados-Membros.
Actualmente, deve frisar-se que passou a existir um sistema de Execução Centralizada, seja esta directa
– com intervenção da Comissão Europeia; ou indirecta – com intervenção
de agências comunitárias e organismos da UE; apesar de, em regra, continuarem a
ser os Estados os responsáveis pela execução administrativa do direito europeu
(291.ºTFUE). De qualquer modo, com este sistema, pode vir a falar-se numa “Administração Pública da UE”,
desenvolvendo esta funções próprias da União e até porque, quando são os Estados-Membros
que executam o direito europeu, estes fazem-no no âmbito de uma função administrativa comum, sendo
assim a execução feita de forma coordenada
e partilhada entre a Administração Pública Europeia e as administrações
nacionais, podendo falar-se, a este respeito, em Administração em condomínio ou Co-administração,
como bem nos refere Pedro Costa Gonçalves.
Maria Teixeira Marreiros, nº 20711
Bibliografia:
- Silva, Vasco Pereira da, "O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise", 2ª edição, Almedina, 2009;
- Silva, Vasco Pereira da, "A Caminho! Nova Viagem pela Europa do Direito Administrativo", in «Portugal, Brasil e o Mundo do Direito», Almedina, Coimbra, 2009
- Quadros, Fausto, "A europeização do Contencioso Administrativo" in Estudos em Homenagem ao prof. Dr. Marcello Caetano no centenário do seu nascimento, 2006;
- Gonçalves, Pedro Costa, Influência do Direito da União Europeia na Organização Administrativa dos Estados-Membros
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