O contencioso administrativo dos dias de
hoje sofreu várias alterações de fundo - a nível conceptual e de essência, a
nível normativo e a nível jurisprudencial desde que este “nasceu” – tendo Vasco
Pereira da Silva [1]
indicado três fases: a fase do Pecado Original, a fase do Baptismo e a fase do
Crisma.
Mas quanto ao tema que nos propomos a
comentar este insere-se no terceiro momento “traumático” – na fase da
“Confirmação”. Este marco no Contencioso Administrativo consagra-se numa
efectiva jurisdicionalização e subjectivação do Direito Administrativo. Numa
fase de explosão do Direito Administrativo, após a sua constitucionalização vem
a transformação/modelação oriunda do Direito Comunitário.
O novo paradigma de Direito Administrativo
Europeu revoluciona o conceito de direito de Estado, de Estado Liberal para um
fenómeno de <<integração normativa e administrativa>> à escala
europeia. Passa a haver uma ligação directa à União Europeia e à sua
Constituição material [2], e
deixa de existir uma profunda e absoluta ligação umbilical ao Estado. Apesar
dos choques conceptuais (por exemplo o ordenamento da União Europeia não
distinguir entre actos normativos/legislativos e actos emergentes da função
administrativa ditos administrativos) a integração é real e “palpável”
consagrando-se um ordenamento administrativo europeu (ou vários ordenamentos
administrativos de índole europeia). Um ponto relevante será o esquecimento ou
a perda de relevância actual da distinção entre sistemas de direito
administrativo de tipo britânico, francês e alemão.
Quanto à concretização do direito
administrativo europeu Vasco Pereira da Silva enumera duas acepções: a primeira
é a de que o Direito Comunitário é “prestacionalmente dependente” do direito
Administrativo na medida em que só é efectivamente aplicado no quotidiano dos
ordenamentos administrativos dos vários Estados-membros pelos seus agentes,
pelas suas normas e pelos seus actos; a segunda é a de que existe uma
dependência dos Direitos Administrativos Estaduais face ao Direito da União
Europeia dada a sua forte normativização impondo fontes de direito directa e
indirectamente (através de princípios não positivados) nos três campos –
substantivo, processual e procedimental.
A questão que se impõe no nosso comentário é
a Europeização do Contencioso Administrativo, por outras palavras, as mais
verdadeiras influências do Direito Comunitário no Processo Administrativo.
Neste âmbito pode-se enumerar algumas confirmações-chave:
§ Tutela
Jurisdicional Efectiva do Tribunal de Justiça da União Europeia;
§ Plenitude
de competência do juiz nacional como juiz comunitário [3];
§ Regime
jurídico cautelar europeu
A criação/consolidação de um ius commune ao nível do contencioso
administrativo como já se referiu, evidencia várias variações que se realizaram
no campo das reformas do Processo Administrativo, tendo nomeadamente a de 2004 assimilado
por via legislativa várias transformações. Mas ainda virão a ser feitas outras
mais como acrescenta Fausto Quadros[4] no
seio de um Direito Administrativo Global.
Atendendo à crescente conformação,
integração e uniformização do Direito Administrativo com o Direito Comunitário
destacamos um ponto específico que contribui para a referida mudança de
paradigma. Esse fenómeno foi a alteração da clássica Responsabilidade Extracontratual
do Estado por acto do poder judicial[5].
Os parâmetros clássicos da Responsabilidade
Extracontratual do Estado foram fortemente modificados com a jurisprudência do
Tribunal de Justiça da União Europeia designadamente com o caso Francovich[6] -
O Estado pode ser responsabilizado por actos não normativos/legislativos –
jurisdicionais (caso Koblër) e administrativos (caso Hedley Lonas).
Assim passou a existir uma responsabilidade
do Estado-juiz das decisões que toma, que violem em primeiro lugar o Direito
Comunitário e em segundo lugar que atinjam os particulares.
Maria José de Rangel Mesquita anotou um
acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, no qual se decidiu, em sede de revista,
contra um particular tendo sido amplamente violadas: a obrigação de aplicar o
Direito com respeito pela jurisprudência do Tribunal de Justiça da União
Europeia; a obrigação de interpretar o direito nacional em conformidade com o
direito da União Europeia; e por ultimo a obrigação de colocar a questão da
interpretação (prejudicial) ao Tribunal de Justiça da União Europeia. A autora
denomina de Estado “mau aluno” – sublinhando o total desrespeito pelo Direito
Comunitário. No entanto o que realmente nos interessa abordar é a forte
influência e preponderância do Direito da União Europeia no que toca à
Responsabilidade do Estado (em particular do Estado-juiz). É o Direito
Comunitário que define os pressupostos da Responsabilidade da Administração: a
norma violada confere (ou visa conferir) direitos aos particulares, que a
violação seja suficientemente caracterizada e que se verifique um nexo de
causalidade entre essa mesma violação (actuação do Estado) e os danos sofridos
pelos particulares). Assim se verifica a maior abrangência do regime da
responsabilidade do Estado. É de salientar que esta previsão do Direito da
União Europeia é de cariz jurisprudencial como já foi supradito, não obstante
um Estado-membro não pode ignorar os princípios e normas que os acórdãos
contêm. Desta forma o Estado português não pode fugir ao Principio da
Responsabilidade dos Estados por incumprimento – sendo que este se desdobra nos
princípios da Lealdade, Plena Eficácia do Direito da União Europeia e Garantia
da Tutela Jurisdicional Efectiva. Importa destacar que quanto ao Contencioso
Administrativo português, no cumprimento destes princípios se pode vislumbrar
então a europeização.
O Estado-juiz tem se ter como a “voz da
consciência” o Direito Comunitário, que como vimos não está integralmente
positivado, nem expressamente mas que com base no Principio do Primado vigora
sem reservas no quotidiano dos nossos tribunais.
Após esta breve referência a um dos
fenómenos que realçam a Europeização do Contencioso Administrativo e
articulando com a instituição (por parte do Direito da União Europeia) da
garantia da tutela jurisdicional efectiva cabe assinalar que cabe ao
ordenamento português: viabilizar os recursos para efectivar plenamente o
Direito da União Europeia, designar o órgão jurisdicional competente e prever
as modalidades processuais. Cabe ainda equiparar as vias de recurso e não
permitir que sejam menos favoráveis que as destinadas à efectivação do direito
nacional. Em suma nos termos do Principio da Equivalência tem de ser possível
ao particular reagir da mesma forma ou equiparada quanto à violação do direito
nacional e quanto à violação de direito da União Europeia (como por exemplo a
exigência de esgotar os meios internos de impugnação de um acto administrativo
com base numa norma violadora de Direito Comunitário é que se poderá atacar a
norma em si mesma).
Em sede de conclusão é fundamental proceder
à consubstanciação da influência do princípio da responsabilidade do Estado no
ordenamento português. Maria José Rangel de Mesquita considera que essa
positivação foi infeliz e de fraca relevância no DL 67/2007[7].
Porém não é este facto que impossibilita o respeito pelo Direito da União
Europeia pois este como já se assinalou vigora num todo no nosso ordenamento.
Desta feita ainda que o legislador ordinário português não tenha concretizado a
responsabilidade do Estado, mormente do Estado-juiz isso não implica que os
tribunais portugueses e os juízes comunitários (todos os juízes dos tribunais
dos Estados-membros) não estejam sujeitos a esta responsabilização e não tenham
que aplicar o direito comunitário quanto a esta matéria.
Ainda há que aludir à lacuna no ordenamento europeu
de todas as garantias e de meios jurisdicionais de efectivar a tutela dos
direitos dos particulares. Concluímos portanto que está nas mãos dos juízes
comunitários, e também nos ordenamentos (europeizados) permitir, promover e
garantir esta tutela.
No que toca ao nosso comentário é de
epilogar que é perceptível a forte europeização do contencioso administrativo
português em vários sectores, e no da responsabilidade do estado em particular,
e que ainda há muita mudança por fazer e muita integração por consolidar.
Por fim aditamos que em concordância com
Fausto Quadros a globalização, numa escala superior à europeia, ainda está para
revelar um Contencioso Administrativo Global.
BIBLIOGRAFIA:
FAUSTO QUADROS, <<A Europeização do Contencioso
Administrativo>> in Estudos em homenagem ao Professor Doutor Marcello
Caetano : no centenário do seu nascimento, Vol. 1
PEREIRA DA SILVA, VASCO, <<O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise>>
PEREIRA DA SILVA, VASCO, "A
Caminho!" : nova viagem pela Europa do direito
administrativo / Vasco Pereira da Silva, In: Portugal, Brasil e
o Mundo do direito
RANGEL DE MESQUITA, MARIA JOSÉ, <<Irresponsabilidade
do Estado Juiz por incumprimento do Direito da União Europeia em acórdão sem
futuro>>, in Cadernos de Justiça Administrativa nº79 Jan/Fev 2010
RANGEL DE MESQUITA, MARIA JOSÉ, <<Influência do
direito da União Europeia nos regimes da responsabilidade pública>>, in
Cadernos de Justiça Administrativa nº88
Julho/Ago 2011
[1] PEREIRA DA SILVA, VASCO,
<<O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise>>, págs 106 e
segs.
[2] PEREIRA DA SILVA, VASCO,
<<O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise>>, cit. p.
109
[3] FAUSTO QUADROS, <<A
Europeização do Contencioso Administrativo>> in Estudos em homenagem ao
Professor Doutor Marcello Caetano : no centenário do seu nascimento, Vol.
1, págs. 390 e segs.
[4] FAUSTO QUADROS, <<A
Europeização do Contencioso Administrativo>> in Estudos em homenagem ao
Professor Doutor Marcello Caetano : no centenário do seu nascimento, Vol.
1, cit. p. 403
[5] FAUSTO QUADROS, <<A
Europeização do Contencioso Administrativo>> in Estudos em homenagem ao
Professor Doutor Marcello Caetano : no centenário do seu nascimento, Vol.
1, págs. 392 a 396
[6] Ac. 19-11-91, Procs.
C-6/90, Col., págs. 5357 e segs.
ELABORADO POR:
Inês Margarida Bago de Uva Almeida Lopes, nº 21042
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