As acções de condenação à prática de acto administrativo devido e o paradoxo da legitimidade do actor popular

A acção de condenação à prática do acto administrativo devido¹, daqui para a frente acção de condenação,  é uma modalidade de acção administrativa especial², cujo regime de legitimidade processual tem algumas particularidades.

O artigo 68º n.º1 do Código de Processo dos Tribunais Administrativos³, CPTA, elenca as categorias⁴ de pessoas e entidades que têm legitimidade processual activa para intentar a acção de condenação.

É conferida legitimidade ao Ministério Público, às situações em que a decisão da prática do acto pela Administração resulte directamente da lei, enquanto titular da acção pública se estiver em causa a defesa de direitos fundamentais ou de um interesse público especialmente relevante, assim como qualquer dos valores e bens referidos no artigo 9º n.º 2⁵. Esta entidade visa actuar na prossecussão do interesse público e de interesses difusos.⁶

É requisito necessário que o acto seja legalmente devido, e que resulte directamente da lei e não de requerimento que atribua ao órgão competente da Administração o dever de decisão. Os critérios de legitimidade do Ministério Público estão apenas dependentes da omissão da prática de um acto imposto por lei, sendo  este um pressuposto autónomo  distinto dos indicados no artigo 67º n.º1 do CPTA⁷. O Ministério não tem apresentar requerimento prévio à Administração para exercer o direito de acção, isto porque o Ministério Público não possui o poder genérico de apresentar requerimentos que constituam a Administração no dever de decidir e o código não lhe pressupõe esse poder nem lho quer conferir.

Nas situações em que a Administração pratique um acto diferente do resultante da lei (ao invés de o omitir) deve o Ministério socorrer-se do processo de impugnação do acto.

Para além do Ministério Público, possuem legitimidade outros actores populares na defesa de valores comunitários a que correspondem interesses difusos, por força da alínea d) do artigo 68º/1 do CPTA, visto que o legislador dá legitimidade para pedir a condenação da Administração às pessoas e entidades mencionadas no nº 2 do artigo 9º do mesmo diploma⁸, (conjunto de instituições com conexão intrínseca a direitos do colectivo – como o ambiente ou a qualidade de vida e demais direitos análogos tutelados na Constituição da República Portuguesa). Por sua vez, a legitimidade do actor popular estende-se aos casos de emissão de um acto administrativo de conteúdo negativo (em acções) assim como aos casos de omissão administrativa.⁹

Concluindo, ainda que esta acção tenha sido desenhada para salvaguardar interesses subjectivos, em que há uma intima conexão entre o particular e o objecto da acção, o actor popular pode a ela recorrer se verificados os pressupostos, protegendo interesses objectivos que lhe digam respeito. É este o paradoxo, principalmente se tivermos em conta o surgimento e a evolução histórica da acção de condenação no Direito Comparado.

¹ Esta acção é um modo de reacção contra os actos de contéudo negativo da administração, quando existe um acto de conteúdo negativo, o legislador processual opta por configurar o precoesso de condenação à prática de acto administrativo como um processo de plena jurisdição, em Mário Aroso de Almeida – Considerações em torno do conceito de acto administrativo impugnável, em Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano, Volume II 2006, pág 275 e ss.

A acção de condenação é um instituto que oferece protecção jurídica ao particular verificando-se dois pressupostos:

•              O particular tem um direito ou um interesse legalmente protegido à emissão de um acto administrativo;

•              A Administração actua em desconformidade à lei, quer pela recusa expressa, quer pelo silêncio.

A professora Rita Calçada Pires, O Pedido de Condenação à Prática de Acto Administrativo Legalmente devido – desafiar a modernização administrativa?, Coimbra: Almedina, 2004  afirma que este tipo de acção surge como uma inovação garantística após décadas de recurso contencioso de anulação como único meio de contestar a actuação da Administração. Por sua vez, a autora afirma que a acção de condenação tem por objecto do seu pedido o reconhecimento de direitos ou interesses que se dirigem à emissão de acto administrativo e que servem para proteger um interesse intimamente ligado ao particular, tomado como o indíviduo isolado cuja legitimidade vem consagrada no art. 68º/1 a) do CPTA, atribuindo-se igual poder às pessoas colectivas relativamente a interesses que lhes cumpra defender, 68º/1 b).

² Segundo Elisabete Henriques Barbosa, in Relatório de Mestrado  A acção de Condenação no Acto Administrativo Legalmente Devido – A inovação legal do seu regime – um passo de maturidade do contencioso administrativo. 2003 p. 38, esta acção administrativa especial é inspirada na verplichtungsklage alemã, acção na qual se pretende fazer face a actos expressos de recusa – weigerungsgegenklage - ou à inactividade ou omissão da administração – untätigkeitsklage.

³  Actual redacção do Artigo 68.º

Legitimidade

 1 - Tem legitimidade para pedir a condenação à prática de um acto administrativo legalmente devido:

a) Quem alegue ser titular de um direito ou interesse legalmente protegido, dirigido à emissão desse acto;

b) Pessoas colectivas, públicas ou privadas, em relação aos direitos e interesses que lhes cumpra defender;

c) O Ministério Público, quando o dever de praticar o acto resulte directamente da lei e esteja em causa a ofensa de direitos fundamentais, de um interesse público especialmente relevante ou de qualquer dos valores e bens referidos no n.º 2 do artigo 9.º;

d) As demais pessoas e entidades mencionadas no n.º 2 do artigo 9.º

2 - Para além da entidade responsável pela situação de omissão ilegal, são obrigatoriamente demandados no processo os contra-interessados a quem a prática do acto omitido possa directamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse em que ele não seja praticado e que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos

contidos no processo administrativo.

⁴ São elas o particular que alegue ser titular de um direito ou interesse legalmente protegido, dirigido à emissão desse acto, as pessoas colectivas públicas, nomeadamente o Estado, as pessoas colectivas privadas, o Ministério Publico (em nome do interesse público e dos interesses difusos) e demais defesores de interesses difusos. Refere ainda Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira no Código de Processo nos tribunais Administrativos Vol I, Coimbra: Almedina, 2004 que têm legitimidade por aplicação analógica do artigo 55º n.º1 alinea d) os órgãos administrativos para obter a condenação de outros órgãos administrativos da mesma pessoa colectiva à prática de acto devido, se estes não se pronunciarem, recusarem ou indeferirem as pretensões formuladas. O mesmo para os presidentes de órgãos colegiais.

⁵ Rui Chancerelle de Machete “A condenação à prática de acto devido – algumas questões”, Cadernos de Justiça Administrativa n.º 50, Março/Abril 2005 p. 8 afirma que na medida em que a alínea c) se refere à ofensa de direitos fundamentais, se deve fazer uma interpretação restritiva conforme à Constituição, e que se deve considerar a dimensão objectiva desses direitos e dos valores objectivos que são salvaguardados, uma vez que o Ministerio não é titular de direitos fundamentais (quer por definição, quer por impossibilidade jurídica!).

⁶Na opinião do Professor Vasco Pereira da Silva, in O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, Coimbra, 2005, p. 372 e 373, deve fazer-se uma interpretação correctiva desta disposição, visto que se está a alargar a legitimidade de uma acção cujo mecanismo é destinado à protecção de direitos subjectivos pois, no entender do professor não faz sentido a consagração de legitimidade ao Ministério Público (mas o mesmo vale para o actor popular), cuja actuação se destina à defesa da legalidade e do interesse público, para intervir numa acção cujo regime é direccionado a pedidos vocacionados para a tutela de direitos subjetivos. Só se deve assim alargar a legitimidade quando os interesses públicos sejam tão relevantes que justifiquem o recurso a um mecanismo destinado à protecção de direitos subjectivos.

⁷ Redacção do artigo 67º n.º1: A condenação à prática de acto administrativo legalmente devido pode ser pedida quando:

a) Tendo sido apresentado requerimento que constitua o órgão  competente no dever de decidir, não tenha sido proferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido;

b) Tenha sido recusada a prática do acto devido;

ou

c) Tenha sido recusada a apreciação de requerimento dirigido à prática do acto.

⁸A estreita conexão que existe entre este tipo de acção e o interesse do particular leva a que se questione o porquê de consagrar legitimidade activa às pessoas e entidades mencionadas no art. 9º/2 do CPTA. A professora Rita Calçada Pires, O Pedido..., conclui que a legitimidade activa consagrada nas alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 68º do CPTA nada mais tem que uma finalidade garantística da legalidade,  que extravasa ao verdadeiro intuito da acção: o da protecção dos particulares face a uma situação de insuficiência da protecção jurídica dos mesmos, visto que o simples recurso de anulação é insuficiente para que se consiga a satisfação dos direitos dos cidadãos.

Independentemente de ser questionável a opção do legislador, na interpretação da norma o professor Vasco Pereira da Silva, n’O Contencioso Administrativo no Divã..., levanta a questão da conciliação das regras de legitimidade do actor popular e do actor público (visto que, por exemplo, em sede de acções ambientais a relevância prática da distinção é esbatida,uma vez que o art. 31º do CPC assim como o 9º/2 do CPTA aliam Ministério Público e actores populares na lista de entidades com legitimidade para sindicar a defesa judicial de determinados interesses, salvaguardando os casos em que da particularidade da solução processual seja indispensável fazer a distinção – Carla Amado Gomes, Acção Pública e Acção Popular na Defesa do Ambiente – reflexões breves, Em homenagem ao Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral, 2010 pág. 1186), em específico a saber se a intervenção do actor popular se encontra restringida aos interesses que lhe cabe concretamente defender, uma vez que a actuação do Ministério referida na alínea c) se encontra condicionada. O professor acaba por conciliar as disposições estendendo as limitações impostas ao actor público ao actor popular: só se admite a actuação popular quando o dever de praticar o acto resulte directamente da lei, ou seja, esteja em causa um acto administrativo de conteúdo negativo, assim como uma tutela de direitos fundamentais ou um interesse público especialmente relevante.

⁹ Neste sentido Mário Aroso de Almeida e Vieira de Andrade, não só para o actor popular como o Ministério Público, de sentido diverso o Professor Vasco Pereira da Silva cuja posição se encontra isolada, e que consagra apenas a legitimidade aos casos de emissão de acto administrativo de conteúdo negativo.

Bibliografia

Para além da sitada supra

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Coimbra: Almedina 2013

ANDRADE, José Carlos Vieira, A Justiça Administrativa, 6ª Edição Coimbra: Almedina 2004

Cláudia Mager aluna nº 18077

4º Ano Dia

Sobre a acção popular

A acção popular é um direito jurisdicional à disposição da comunidade e tem por finalidade assegurar a tutela de interesses especialmente consagrados na Constituição.

De uma perspectiva histórica, a acção popular surge como actio popularis do direito romano. É depois afastada no direito medieval e inexistente no regime feudal. Dá-se um revivalismo no período liberal, em que se recorre a esta figura para a fiscalização da legalidade dos actos administrativos.

Em Portugal foi consagrada expressamente na Carta Constitucional de 1826 e na Constituição de 1838 na categoria de acção popular penal. Na Constituição de 76 o legislador antecipou-se à maioria dos países consagrando a acção popular na sua forma clássica. 

Actualmente a Constituição distingue no seu artigo 52º, n.º3 a acção popular para a tutela da legalidade objectiva e a acção popular para a defesa de interesses difusos.

O direito de acção popular “constitui um meio de participação do cidadão na condução política do Estado, um instituto de democracia directa, além de um direito político fundamental, tendo em vista a realização de interesses meta-indíviduais” segundo o Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, de 05-06-2008.

A Constituição consagra no seu artigo 20º o direito fundamental de acesso ao Direito e à tutela jurisdicional. O art. 52º/3 do mesmo diploma confere “a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa, o direito de acção popular nos casos e termos previstos na lei, incluindo o direito de requerer para o lesado ou lesados a correspondente indemnização, nomeadamente para:

a) Promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida, a preservação do ambiente e do património cultural; 

b) Assegurar a defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais."

Tem legitimidade nesta acção qualquer indivíduo, mesmo que não exista um interesse pessoal directo, significando isto que o actor popular age em nome da colectividade e na defesa de interesses comuns.

Já a Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto (LAP) vem instituir o direito de participação procedimental e de acção popular e ao mesmo tempo colmatar a inconstitucionalidade por omissão neste domínio. Esta lei vem ainda definir no seu art. 12º o que está dentro dos contornos da acção procedimental administrativa, esta é uma acção para defesa dos interesses referidos no artigo 1.º da mesma lei e o recurso contencioso com fundamento em ilegalidade contra quaisquer actos administrativos lesivos dos mesmos interesses. Quanto aos interesses que se visa tutelar temos a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a protecção do consumo de bens e serviços, o património cultural e o domínio público.

No contencioso administrativo, com a entrada em vigor do novo Código de Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA) o regime da acção popular foi alterado. O Código atribui legitimidade activa na demanda a qualquer pessoa, a associações e fundações defensoras dos interesses em causa, a autarquias locais e ao Ministério Público, como se retira do artigo 9º n.º 2.

O contencioso administrativo em matéria de acção popular se encontra regulado no CPTA e na LAP, e estes diplomas contém regras que se complementam. A conjugação e aplicação simultânea dos dois diplomas deve fazer-se de acordo com os bens jurídicos tutelados (Vieira de Andrade).

No CPTA temos vários tipos de acção popular, a acção popular local relativa às deliberações tomadas por órgãos da autarquia local (art. 52.º/2), as acções administrativas populares comuns e especiais previstas em vários preceitos do CPTA e os processos urgentes populares através da remissão do artigo 112º/1 para o 9º/2 ambos do CPTA.

Gostaria de concluir com a importância que estas acções têm adquirido para a defesa do ambiente, visto que a protecção do mesmo se traduz num interesse de preservação de um bem de fruição colectiva e que, na minha opinião, é um dos mais importantes bens a salvaguardar e um dos mais negligenciados. Nas acções populares para a defesa do ambiente estamos perante a inércia da Administração na protecção do bem ambiente. Neste âmbito importa referir que por um lado podemos ter uma acção em que estão em causa violações de normas jusambientais perpetradas por entidades públicas (ou equivalentes), em que o contencioso vai ser o administrativo, hipótese suportada pelo art. 4º/1/l) do ETAF, que engloba violações directas da administração ou de privados por esta autorizados, como exemplos temos o conhecido caso do Túnel do Marquês. Por outro lado se as violações ambientais são levadas a cabo por entidades privadas, que não estão a exercer funções materialmente administrativas e sem base em acto autorizativo, o actor popular deve primeiro denunciar à administração e só na inércia desta recorrer aos tribunais administrativos, caso contrário estamos no âmbito privado. O que me leva a crer que é a nós cidadãos a quem cabe ulteriormente a obrigação de zelar pelo meio ambiente, sob pena de mais ninguém o fazer!

Cláudia Mager

n.º18077

Bibliografia
Miguel Teixeira de Sousa, A legitimidade popular na tutela dos interesses difusos.
Carla Amado Gomes, "Acção Pública e Acção Popular na Defesa do Ambiente" Em Homenagem ao Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral.
Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada Vol I.
Luís Sousa da Fábrica, A acção para o reconhecimento de direitos e interesses legalmente protegidos.
Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise.