A acção de
condenação à prática do acto administrativo devido1, daqui para a
frente acção de condenação, é uma
modalidade de acção administrativa especial2, cujo regime de
legitimidade processual tem algumas particularidades.
O artigo 68º n.º1
do Código de Processo dos Tribunais Administrativos3, CPTA, elenca
as categorias4 de pessoas e entidades que têm legitimidade
processual activa para intentar a acção de condenação.
É conferida
legitimidade ao Ministério Público, às situações em que a decisão da prática do
acto pela Administração resulte directamente da lei, enquanto titular da acção
pública se estiver em causa a defesa de direitos fundamentais ou de um
interesse público especialmente relevante, assim como qualquer dos valores e
bens referidos no artigo 9º n.º 25. Esta entidade visa actuar na
prossecussão do interesse público e de interesses difusos.6
É requisito
necessário que o acto seja legalmente devido, e que resulte directamente da lei
e não de requerimento que atribua ao órgão competente da Administração o dever
de decisão. Os critérios de legitimidade do Ministério Público estão apenas
dependentes da omissão da prática de um acto imposto por lei, sendo este um pressuposto autónomo distinto dos indicados no artigo 67º n.º1 do
CPTA7. O Ministério não tem apresentar requerimento prévio à
Administração para exercer o direito de acção, isto porque o Ministério Público
não possui o poder genérico de apresentar requerimentos que constituam a Administração
no dever de decidir e o código não lhe pressupõe esse poder nem lho quer
conferir.
Nas situações em
que a Administração pratique um acto diferente do resultante da lei (ao invés
de o omitir) deve o Ministério socorrer-se do processo de impugnação do acto.
Para além do
Ministério Público, possuem legitimidade outros actores populares na defesa de
valores comunitários a que correspondem interesses difusos, por força da alínea
d) do artigo 68º/1 do CPTA, visto que o legislador dá legitimidade para pedir a
condenação da Administração às pessoas e entidades mencionadas no nº 2 do
artigo 9º do mesmo diploma8, (conjunto de instituições com conexão
intrínseca a direitos do colectivo – como o ambiente ou a qualidade de vida e
demais direitos análogos tutelados na Constituição da República Portuguesa). Por
sua vez, a legitimidade do actor popular estende-se aos casos de emissão de um
acto administrativo de conteúdo negativo (em acções) assim como aos casos de
omissão administrativa.9
Concluindo, ainda que esta acção
tenha sido desenhada para salvaguardar interesses subjectivos, em que há uma
intima conexão entre o particular e o objecto da acção, o actor popular pode a
ela recorrer se verificados os pressupostos, protegendo interesses objectivos
que lhe digam respeito. É este o paradoxo, principalmente se tivermos em conta
o surgimento e a evolução histórica da acção de condenação no Direito
Comparado.
1
Esta
acção é um modo de reacção contra os actos de contéudo negativo da
administração, quando existe um acto de conteúdo negativo, o legislador processual
opta por configurar o precoesso de condenação à prática de acto administrativo
como um processo de plena jurisdição, em Mário Aroso de Almeida – Considerações
em torno do conceito de acto administrativo impugnável, em Estudos em Homenagem
ao Professor Doutor Marcello Caetano, Volume II 2006, pág 275 e ss.
A
acção de condenação é um instituto que oferece protecção jurídica ao particular
verificando-se dois pressupostos:
• O particular tem um direito ou um
interesse legalmente protegido à emissão de um acto administrativo;
• A Administração actua em
desconformidade à lei, quer pela recusa expressa, quer pelo silêncio.
A
professora Rita Calçada Pires, O Pedido de Condenação à Prática de Acto
Administrativo Legalmente devido – desafiar a modernização administrativa?,
Coimbra: Almedina, 2004 afirma que este
tipo de acção surge como uma inovação garantística após décadas de recurso
contencioso de anulação como único meio de contestar a actuação da
Administração. Por sua vez, a autora afirma que a acção de condenação tem por
objecto do seu pedido o reconhecimento de direitos ou interesses que se dirigem
à emissão de acto administrativo e que servem para proteger um interesse
intimamente ligado ao particular, tomado como o indíviduo isolado cuja legitimidade
vem consagrada no art. 68º/1 a) do CPTA, atribuindo-se igual poder às pessoas
colectivas relativamente a interesses que lhes cumpra defender, 68º/1 b).
2
Segundo Elisabete Henriques Barbosa, in
Relatório de Mestrado A acção de
Condenação no Acto Administrativo Legalmente Devido – A inovação legal do seu
regime – um passo de maturidade do contencioso administrativo. 2003 p. 38, esta
acção administrativa especial é inspirada na verplichtungsklage alemã, acção na qual se pretende fazer face a
actos expressos de recusa – weigerungsgegenklage
- ou à inactividade ou omissão da administração – untätigkeitsklage.
3
Actual redacção
do Artigo 68.º
Legitimidade
1 - Tem legitimidade para pedir a condenação à
prática de um acto administrativo legalmente devido:
a)
Quem alegue ser titular de um direito ou interesse legalmente protegido,
dirigido à emissão desse acto;
b)
Pessoas colectivas, públicas ou privadas, em relação aos direitos e interesses
que lhes cumpra defender;
c)
O Ministério Público, quando o dever de praticar o acto resulte directamente da
lei e esteja em causa a ofensa de direitos fundamentais, de um interesse
público especialmente relevante ou de qualquer dos valores e bens referidos no
n.º 2 do artigo 9.º;
d)
As demais pessoas e entidades mencionadas no n.º 2 do artigo 9.º
2
- Para além da entidade responsável pela situação de omissão ilegal, são
obrigatoriamente demandados no processo os contra-interessados a quem a prática
do acto omitido possa directamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse
em que ele não seja praticado e que possam ser identificados em função da
relação material em causa ou dos documentos
contidos
no processo administrativo.
4
São elas o particular que alegue ser titular de um direito ou interesse
legalmente protegido, dirigido à emissão desse acto, as pessoas colectivas
públicas, nomeadamente o Estado, as pessoas colectivas privadas, o Ministério
Publico (em nome do interesse público e dos interesses difusos) e demais
defesores de interesses difusos. Refere ainda Mário Esteves de Oliveira e
Rodrigo Esteves de Oliveira no Código de Processo nos tribunais Administrativos
Vol I, Coimbra: Almedina, 2004 que têm legitimidade por aplicação analógica do
artigo 55º n.º1 alinea d) os órgãos administrativos para obter a condenação de
outros órgãos administrativos da mesma pessoa colectiva à prática de acto
devido, se estes não se pronunciarem, recusarem ou indeferirem as pretensões
formuladas. O mesmo para os presidentes de órgãos colegiais.
5
Rui
Chancerelle de Machete “A condenação à prática de acto devido – algumas
questões”, Cadernos de Justiça Administrativa n.º 50, Março/Abril 2005 p. 8
afirma que na medida em que a alínea c) se refere à ofensa de direitos fundamentais,
se deve fazer uma interpretação restritiva conforme à Constituição, e que se
deve considerar a dimensão objectiva desses direitos e dos valores objectivos
que são salvaguardados, uma vez que o Ministerio não é titular de direitos
fundamentais (quer por definição, quer por impossibilidade jurídica!).
6Na
opinião do Professor Vasco Pereira da Silva, in O Contencioso Administrativo no
Divã da Psicanálise, Almedina, Coimbra, 2005, p. 372 e 373, deve fazer-se uma
interpretação correctiva desta disposição, visto que se está a alargar a
legitimidade de uma acção cujo mecanismo é destinado à protecção de direitos
subjectivos pois, no entender do professor não faz sentido a consagração de
legitimidade ao Ministério Público (mas o mesmo vale para o actor popular),
cuja actuação se destina à defesa da legalidade e do interesse público, para
intervir numa acção cujo regime é direccionado a pedidos vocacionados para a
tutela de direitos subjetivos. Só se deve assim alargar a legitimidade quando
os interesses públicos sejam tão relevantes que justifiquem o recurso a um
mecanismo destinado à protecção de direitos subjectivos.
7
Redacção
do artigo 67º n.º1: A condenação à prática de acto administrativo legalmente
devido pode ser pedida quando:
a)
Tendo sido apresentado requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir, não tenha
sido proferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido;
b)
Tenha sido recusada a prática do acto devido;
ou
c)
Tenha sido recusada a apreciação de requerimento dirigido à prática do acto.
8A
estreita conexão que existe entre este tipo de acção e o interesse do
particular leva a que se questione o porquê de consagrar legitimidade activa às
pessoas e entidades mencionadas no art. 9º/2 do CPTA. A professora Rita Calçada
Pires, O Pedido..., conclui que a legitimidade activa consagrada nas alíneas c)
e d) do n.º 1 do artigo 68º do CPTA nada mais tem que uma finalidade
garantística da legalidade, que
extravasa ao verdadeiro intuito da acção: o da protecção dos particulares face
a uma situação de insuficiência da protecção jurídica dos mesmos, visto que o
simples recurso de anulação é insuficiente para que se consiga a satisfação dos
direitos dos cidadãos.
Independentemente
de ser questionável a opção do legislador, na interpretação da norma o
professor Vasco Pereira da Silva, n’O Contencioso Administrativo no Divã...,
levanta a questão da conciliação das regras de legitimidade do actor popular e
do actor público (visto que, por exemplo, em sede de acções ambientais a relevância
prática da distinção é esbatida,uma vez que o art. 31º do CPC assim como o 9º/2
do CPTA aliam Ministério Público e actores populares na lista de entidades com
legitimidade para sindicar a defesa judicial de determinados interesses,
salvaguardando os casos em que da particularidade da solução processual seja
indispensável fazer a distinção – Carla Amado Gomes, Acção Pública e Acção
Popular na Defesa do Ambiente – reflexões breves, Em homenagem ao Professor
Doutor Diogo Freitas do Amaral, 2010 pág. 1186), em específico a saber se a
intervenção do actor popular se encontra restringida aos interesses que lhe
cabe concretamente defender, uma vez que a actuação do Ministério referida na
alínea c) se encontra condicionada. O professor acaba por conciliar as
disposições estendendo as limitações impostas ao actor público ao actor
popular: só se admite a actuação popular quando o dever de praticar o acto
resulte directamente da lei, ou seja, esteja em causa um acto administrativo de
conteúdo negativo, assim como uma tutela de direitos fundamentais ou um
interesse público especialmente relevante.
9 Neste
sentido Mário Aroso de Almeida e Vieira de Andrade, não só para o actor popular
como o Ministério Público, de sentido diverso o Professor Vasco Pereira da Silva
cuja posição se encontra isolada, e que consagra apenas a legitimidade aos
casos de emissão de acto administrativo de conteúdo negativo.
Bibliografia
Para além da
sitada supra
ALMEIDA, Mário
Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Coimbra: Almedina 2013
ANDRADE, José
Carlos Vieira, A Justiça Administrativa, 6ª Edição Coimbra: Almedina 2004
Cláudia Mager aluna nº 18077
4º Ano Dia
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