I
- Da reforma do contencioso administrativo de 2004 surge um sistema assente
numa divisão dicotómica entre dois meios processuais não-urgentes: a ação
administrativa comum (AAC) e a ação administrativa especial (AAE). Este novo
modelo surge da necessidade de superar o passado difícil e os traumas da
infância do contencioso administrativo, adequando-o às exigências do direito ao
acesso à tutela jurisdicional efetiva. Efetivamente, como é referido na
Exposição de Motivos do CPTA, esse direito exigia a modificação do sistema, de
maneira a ampliar o leque de providências que os tribunais administrativos
podiam conceder a quem a eles recorresse.
Assim,
o atual sistema consagra duas tramitações principais que os processos de
contencioso administrativo devem seguir:
A
ação comum nos termos do artigo 37º nº1 do CPTA, por agora delimitada
negativamente, é aplicável a todos os litígios de jurisdição administrativa
relativamente aos quais não esteja estabelecida expressamente uma regulação
especial, designadamente uma ação administrativa especial ou um processo
urgente. A tramitação deste meio processual segue o disposto para o processo
declarativo no Código do Processo Civil, como decorre do artigo 42º nº1 do
CPTA.
A
ação administrativa especial nos termos do artigo 46º nº1 do CPTA, aplicável
aos processos relativos a pretensões emergentes da prática ou da omissão de
actos administrativos ou de disposições normativas de direito administrativo. A
tramitação deste meio processual segue o estabelecido no Capítulo III do CPTA,
embora o CPC continua a ser aplicável subsidiariamente.
II
- Independentemente da existência de quatro formas de processos declarativos
urgentes, à ação administrativa comum e especial corresponderão a maior parte
das pretensões dedutíveis perante tribunais administrativos. Cumpre por isso
identificar o critério que permite delimitar o âmbito de aplicação destas
formas de processo.
Do
artigo 37º nº1 do CPTA decorre um critério processual: todos os litígios que
não sejam especialmente regulados pelo código integram a AAC. À AAE
correspondem portanto todos os litígios que digam respeito às duas formas de atuação
administrativa mais importantes: o acto e o regulamento administrativo. Deste
modo, o prof. VASCO PEREIRA DA SILVA identifica um segundo critério implícito
no 37º nº1, substantivo, “em que a delimitação dos meios processuais é feita em
razão das formas de atuação administrativa”.
O
CPTA acolheu em 2004 o entendimento do prof. SÉRVULO CORREIA, de que o âmbito
do recurso contencioso devia ser alargado aos processos em houvesse um pedido dirigido
á determinação judicial de actos administrativos ilegalmente recusados ou
omitidos ou estivesse em causa um poder normativo da Administração.
Como explicam os professores FREITAS DO AMARAL
E MÁRIO ALMEIDA, a designação “recurso contencioso” foi abandonada porque a
nova forma de processo, para além de regular os processos impugnatórios de
actos e normas administrativas, regula também a tramitação dos litígios
conducentes à prática de actos administrativos ou à emissão de normas devidas.
III
- Encontrados os critérios que delimitam o âmbito de aplicação da AAC e AAE,
iremos agora expor a posição da doutrina quanto ao mérito desta dicotomia.
O
prof. VASCO PEREIRA DA SILVA critica severamente a opção do legislador, pois
entende que o âmbito de aplicação destes meios processuais não se funda em
verdadeiras razões processuais, mas antes em preconceitos substantivos
provenientes dos “traumas” da infância difícil do Direito Administrativo.
Estaria
em causa a ideia de poder administrativo, justificador de regras excecionais
para actos e regulamentos administrativos, a que correspondia um contencioso de
“mera anulação”. A essa ideia correspondia a distinção Francesa entre um
contencioso especial (para actos e regulamentos), e um contencioso “de plena
jurisdição” para os demais litígios. Para o professor tal paradigma encontra-se
ultrapassado num contexto de administração “prestadora e infra-estadual”,
mormente quando a reforma de 2004 conduziu a um contencioso de plena
jurisdição, não faz sentido a “clássica contraposição” entre meios processuais.
Por
outro lado, estando ultrapassada a ideia de que o Direito Administrativo teria
uma natureza excecional face aos “privilégios exorbitantes” da Administração, é
manifestamente “infeliz” nas palavras do professor, a “técnica legislativa que
conduziu a regular” no CPTA apenas a ação administrativa especial e “a remeter,
o regime jurídico da ação administrativa comum para o CPC”.
O
ilustre professor refere também o regime de cumulação de pedidos previsto no
artigo 4º e 5º do CPTA: são admitidas as cumulações de pedidos e, sempre que os
pedidos cumulados “correspondam a diferentes formas de processo”, prevalece a
AAE. Isto significa que “ a dita AAE passa a ser “comum” e a dita AAE passa, na
prática, a “especial”. Ora, para o professor, na realidade há um fenómeno de
troca de nomes, porque a AAE, a ação mais frequente e mais característica do
contencioso administrativo, não é denominada AAC.
Conclui
por isso VASCO PEREIRA DA SILVA que a escolha dos nomes é inadequada por “razões
teóricas” baseadas num entendimento restritivo e ultrapassado do contencioso
administrativo.
Por seu turno, MÁRIO ALMEIDA, opõe-se ao entendimento
de que a qualificação da AAC seria contrária à circunstância de não ser esta,
em termos estatísticos, a forma de processo mais expressiva. Este autor
desvaloriza estes circunstancialismos porque considera que a qualificação não
assenta num critério estatístico.
Para o professor, a qualificação, à semelhança do
regime anterior, baseia-se em certas especificidades que justificam uma
tramitação especial para os processos em que esteja em causa o exercício de
poderes da administração. São estas especificidades que também justificam o
artigo 5º nº1 do CPTA: quando as pretensões correspondentes à AAE são cumuladas
com outras correspondentes à AAC, deve prevalecer a tramitação especial porque
não cessam as especificidades que justificam a adoção dessa forma, que deve por
isso prevalecer.
IV – Estabelecida a posição da doutrina quanto à
dicotomia entre AAC e AAE, cabe tomar posição acerca do mérito da qualificação
destes meios processuais.
Consideramos que se trata aqui uma questão
essencialmente teórica e sem grandes consequências práticas, embora não queiramos
com isso desvalorizá-la.
Pendemos para o entendimento do prof. VASCO PEREIRA DA
SILVA, uma vez que não faz sentido hoje, no âmbito de um contencioso
administrativo de plena jurisdição, a divisão clássica de meios processuais,
principalmente quando AAE é a forma de processo com maior expressão estatística
nos tribunais.
Embora a qualificação não assente num critério
estatístico como nos diz MÁRIO ALMEIDA, devemos ter em conta que o mecanismo do
artigo 5º nº1 do CPTA leva à prevalência da tramitação da AAE, quando há
cumulação com um pedido correspondente à AAC.
Porque não deve ser considerada então a AAE a forma
comum do contencioso administrativo, remetendo, todos os litígios em que não
estão em causa atos ou regulamentos administrativos, subsidiariamente para a
tramitação do CPC?
Pensamos que desta forma não são desconsideradas as especificidades
que justificam a tramitação da AAE, apontadas pelo prof. MÁRIO ALMEIDA, num contencioso
administrativo agora de “plena jurisdição”, curado dos seus “traumas”, ao mesmo
tempo que é realçada a sua autonomia face ao Processo Civil, ao qual recorrerá
quando não estiver em causa o exercício de “poderes” da administração.
Bibliografia:
DIOGO FREITAS DO AMARAL, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “Grandes
Linhas de Reforma do Contencioso Administrativo”, Almedina 2007.
JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, “A Justiça
Administrativa”, 11º edição, 2011.
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “Manual de Processo
Administrativo Almedina”, 2013.
VASCO PEREIRA DA SILVA, “O Contencioso Administrativo
no Divã da Psicanálise, 2ª edição, Almedina 2009.
Gonçalo Ferreira
19618
Sub-7
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