Contextualização
O Direito Administrativo
Português é fortemente caracterizado pela intervenção da Administração Pública
(central, local, regional (…)) na vida das pessoas. Esta intervenção é feita
nomeadamente através de normas, normas estas que afectam as pessoas/particulares
e outros entes públicos ou privados nas mais diversas áreas (entenda-se no
âmbito das suas atribuições). No âmbito do Contencioso Administrativo não é
recente a existência de meios de defesa quanto a esta mesma ingerência da
Administração ainda que os moldes não tenham sido sempre os mesmos.
Antes da Reforma de 1984/85 era muito limitada a possibilidade de
um particular poder reagir contra um regulamento emanado pela Administração
Pública, em todas as suas dimensões/ em todos os seus graus.
A Constituição da República
Portuguesa, com a reforma de 1977, passou a prever explicitamente como medida para
a garantia da tutela jurisdicional efectiva, o direito dos particulares
impugnarem normas administrativas lesivas dos seus direitos ou interesses
legalmente protegidos no artigo 268º/5.
Vasco Pereira da Silva refere uma evidente multilateralidade patente
na forma de actuação da Administração Pública pois um só acto não afecta apenas
um particular mas uma pluralidade de particulares ou outros entes, ou seja
existe um universo de afectados por um só acto emanado no exercício da função
administrativa.
Assim,
actualmente o Código de Processo nos Tribunais Administrativos prevê
(divergindo a doutrina da sua relevância e alcance) a possibilidade de normas
administrativas serem impugnadas judicialmente.
Previsão Legal
Anteriormente ao regime actual, a
impugnação de normas administrativas estava prevista em termos distintos nos
artigos 63º a 68º na Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA).
Actualmente este(s) meio(s) está previsto no CPTA nos artigos 72º a 76º (entre
outras –artigos 4º/1 ETAF, 34º/1/2,
46º/1, 112º/2 a) e 130º CPTA).
Constitucionalmente, como acima referido, está prevista
expressamente no artigo 268º/5.
Quais as normas? Qual o objecto?
Uma outra
questão pertinente é a de saber quais os actos normativos da Administração
Pública podem ser alvo de acção impugnatória, nos termos dos artigos 72º e 73º
CPTA.
Vasco Pereira
da Silva discute esta questão sublinhando que a norma jurídica é aquela que se
reveste de generalidade (indeterminação de sujeitos) ou abstracção (indeterminação
do número de situações a que é aplicada). Esta disjunção assenta no facto de um
acto administrativo ser um acto da Administração Pública individual e
concreto (artigo 120º CPA), não sendo o regulamento administrativo (e por
consequente as normas administrativas) definido como geral e abstracto.
Assim entender-se-á que um regulamento/uma norma administrativa é todo o acto
da Administração Pública geral e/ou abstracto, não tendo então de ser
revestido das duas características mencionadas. Salienta-se então que ao acto
geral e/ou abstracto contrapõe-se o acto individual e concreto.
No entanto não se confundem com normas administrativas os actos colectivos –
que têm como sujeitos um número determinado/unificado de pessoas, nem os actos
plurais – que têm um número determinável de sujeitos e cujos efeitos se
repercutem de forma individualizada na esfera de cada um dos seus
destinatários.
Colocam-se
dúvidas quanto à qualificação dos planos (compostos por “normas finalmente
programadas”). Vasco Pereira da Silva classifica-os como normas regulamentares –
ou seja, um plano é um verdadeiro regulamente administrativo revestindo-se de
generalidade e/ou abstracção. Já Fernando Alves Correia considera os planos
actos administrativos gerais pois não encontra a característica da abstracção
(e presumivelmente não aceita que as normas apenas contenham uma das características
já referidas). Similarmente discutível é a qualificação dos programas de
concurso e dos cadernos de encargos, considerando Mário Aroso de Almeida e
Carlos Cadilha que estes são normas administrativas para fins do Contencioso
Administrativo. A discutibilidade da dimensão do objecto do Contencioso das
Normas não se esgota por aqui com certeza, contudo interessa agora referir que
o CPTA apresenta uma via alternativa, dilatando o prazo para impugnação de acto
administrativo (três meses) não podendo ultrapassar um ano – aquando tenham
subsistido dúvidas de qualificação do acto a impugnar como norma ou como autêntico
acto administrativo (artigo 120º CPA) – artigos 58º/ b) e 89º/3 CPTA. Não
esquecer que os actos, verdadeiros comandos individuais e concretos que se
insiram num regulamento podem ser impugnados como actos administrativos –
artigo 268º/4 CRP.
Em suma o
objecto dos meios processuais em escrutínio são normas regulamentares, pelas
palavras de Vasco Pereira da Silva são <<actuações jurídicas gerais e abstractas, ou que possuam apenas uma dessas características,
emanadas de autoridades públicas ou de particulares que com elas colaborem no exercício
da função administrativa>>. Acresce-se
um requisito a este objecto, para que possa ser judicialmente impugnado, a
lesividade. Este requisito permite afirmar que só os regulamentos com eficácia
externa, logo passiveis de lesar ou vir a lesar um particular é que podem ser
alvo de impugnação nos termos dos artigos 72º e 73º. Desta forma ficam excluídos
os regulamentos internos – regulamentos-organização e regulamentos-direcção,
sendo que o seu âmbito é infra-estrutural, por outras palavras produzem efeitos
quanto aos sujeitos que o emanam (auto-vinculação). Só existirá dúvida quando
estes regulamentos extravasem o seu âmbito de aplicação – em que adquirem eficácia
externa preenchendo o requisito da lesividade e passando a pertencer ao objecto
da acção impugnatória.
Meios Processuais
A impugnação
de normas administrativas opera no âmbito de Acção Administrativa Especial –
artigo 46º/1/2 c) CPTA.
O regime de
impugnação de normas administrativas está dividido em duas formas processuais
de actuação:
i.
Pedido de
declaração de ilegalidade com desaplicação da norma ao caso concreto (juízo de
ilegalidade na situação sob judice)
ii.
Pedido de
ilegalidade com força obrigatória geral
Pode ainda ocorrer a título
incidental no âmbito de acção de impugnação de acto administrativo (de
aplicação de norma administrativa). Neste caso a norma não é o objecto da
acção/da causa, sendo todavia a causa de pedir e o fundamento da decisão
judicial. Nestas circunstâncias também é possível cumular-se um pedido de
declaração de ilegalidade da norma aplicada pelo acto administrativo (artigo
4º/2 b) CPTA) tendo porém que ser preenchidos os pressupostos do artigo 73º
CPTA.
Portanto os meios à disposição
para requerer a impugnação de uma norma administrativa são “para todos os
gostos”, o que demonstra a vontade do legislador proporcionar, a comando da
Constituição da República Portuguesa, formas de reacção às normas
administrativas. No CPTA mantém-se a dicotomia entre normas imediata e mediatamente operativas,
sendo que no primeiro caso o lesado pode formular o pedido de declaração de
ilegalidade produzindo-se os seus efeitos no seu caso concreto, com a
desaplicação da norma, já no segundo caso o lesado ou potencial lesado poderá
requerer a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral (tendo que
obrigatoriamente a norma ter sido desaplicada três vezes em três casos
concretos).
Um assunto de elevado interesse é
o de saber se o objecto do pedido de declaração de ilegalidade com desaplicação
da norma ao caso concreto se pode reportar ao regulamento (ao diploma normativo
no seu todo) ou apenas à(s) norma(s) que directamente/imediatamente sejam
lesivas . Pela interpretação do artigo 72º CPTA, Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha
consideram que este se refere à norma, ou seja ainda que todas as normas de um regulamento
sejam imediatamente operativas e lesivas do particular (o que nos parece pouco
provável) o pedido terá de se reportar a cada uma das normas e não poderá reportar-se
ao diploma no seu todo indiscriminadamente. Como referem os mencionados autores
<<Qualquer outra solução conduziria
à inutilização do requisito processual, que passaria a reportar-se, não à norma
sobre que incide o pedido de declaração de ilegalidade, mas ao próprio diploma
regulamentar, que não constitui sequer o objecto do processo impugnatório>>.
Legitimidade
A
legitimidade activa para impugnação de normas administrativas é reconhecida ao
Ministério Público (actor público), ao lesado ou a um potencial lesado com a
aplicação da norma e às pessoas ou entidades que possam intervir na defesa de
interesses difusos (actor popular).
Quanto
à acção pública, em que o Ministério Público é o autor (actor), e em que o
pedido é da ilegalidade da(s) norma(s) com força obrigatória geral, prevista no
artigo 73º/3 CPTA, não é necessária a ocorrência de verificação de desaplicação
da(s) mesma(s) a três casos concretos. Esta particularidade decorre da posição do
Ministério Público como “defensor” da legalidade. No artigo 73º/4 está previsto
o dever do Ministério Público de pedir a declaração de ilegalidade com força
obrigatória geral aquando do conhecimento da desaplicação em três casos de uma
norma administrativa com fundamento na sua ilegalidade.
Quanto
aos particulares os cenários distinguem-se em função da lesividade ou da
potencial lesividade e da operatividade mediata ou imediata das normas a
impugnar. Para o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral
o particular terá de invocar a referida lesividade ou ameaça de lesividade: em
primeiro lugar se a norma for imediatamente operativa; se for mediatamente
operativa terá de invocar o acto administrativo de aplicação da norma ao seu
caso concreto; em relação à potencial lesividade, quanto a uma norma
mediatamente operativa terá de demonstrar a lesão que potencialmente sofrerá
com um acto administrativo de aplicação da norma. Para o pedido de declaração de
ilegalidade com desaplicação da norma ao caso concreto o lesado terá de invocar, com
base na norma imediatamente operativa, lesão provocada directamente na sua
esfera jurídica. Daqui se retira a conclusão que o artigo 73º/2 apenas confere
legitimidade apenas ao particular efectivamente lesado, no caso de norma(s)
imediatamente operativa(s) para pedir a declaração de ilegalidade com
desaplicação da norma ao caso concreto. Estão em causa não só situações
substantivas de facto mas também meros interesses de facto, pelo que no artigo
73º/1/2 não está vislumbrada uma aplicação estrita da legitimidade do artigo
9º/1. Os sujeitos legítimos são não só pessoas singulares, mas também pessoas
colectivas privadas e públicas (sendo que também podem ser lesados nos seus
interesses).
Questão ligeiramente distinta é a da acção popular, da
legitimidade daqueles que pretendem defender interesses difusos (regra geral do
artigo 9º/2), que apenas poderão pedir a declaração de ilegalidade com
desaplicação da norma ao caso concreto, pois no caso da declaração de
ilegalidade com força obrigatória geral só poderão ser assistentes do
Ministério Público.
Outro Pressuposto Processual
Por último o pressuposto
processual a preencher para os pedidos do artigo 73º CPTA é: ou a verificação
de três casos de desaplicação de norma ou que a(s) norma(s) seja(m)
imediatamente operativa(s). Para o pedido de declaração de ilegalidade com força
obrigatória geral é necessário estar preenchido o primeiro pressuposto – três casos
de desaplicação ao caso concreto (excepto de o autor for o Ministério Público).
Para o pedido de declaração de ilegalidade com desaplicação da norma ao caso
concreto só é possível se o requisito da operatividade imediata da(s) norma(s)
estiver preenchido.
Conclusões
Para concluir o Contencioso
Administrativo contém, actualmente um leque de meios de impugnar normas
administrativas. Pelo que o particular está de certa forma limitado à norma ser
imediatamente operativa ou à ocorrência de uma ocorrência de três desaplicações
da norma a casos concretos.
Vasco Pereira da Silva tece
diversas críticas ao regime e ao seu alcance, apontando incoerências. Não
esgotando as suas notas é de realçar por exemplo a crítica à declaração de
ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto, pois se uma norma é
ilegal é totalmente anti-jurídico “salvar” uma pessoa e deixar que as outras
pessoas destinatárias da norma ilegal venham a ser lesadas, para além da
violação de princípios como o da Unidade e Coerência do sistema jurídico, Segurança
Jurídica e o Principio da Igualdade; também é de referir a posição do autor é
de que este regime viola o artigo 268º/5 CRP pois não permite aos particulares
exercer o direito de impugnar as normas administrativas, logo a não
concretização deste enunciado consubstancia uma inconstitucionalidade.
Em minha opinião ainda que não
seja perfeito, o regime de impugnação de normas administrativas do Contencioso
Administrativo parece abrir várias portas aos particulares para reagirem a
lesões ou potenciais lesões do Direito Administrativo, dos actos normativos da
Administração Pública. O Principio da Tutela Jurisdicional Efectiva é latente
em todo o CPTA, pelo que há um complemento de meios processuais, que não são
totalmente independentes, ou não podem ser vistos como cenários totalmente desligados.
BIBLIOGRAFIA:
AROSO DE ALMEIDA,
Mário/ CADILHA, Carlos, <<Comentário ao Código de Procedimento nos Tribunais
Administrativos>> Almedina, 3ª Edição revista, 2010
PEREIRA DA
SILVA, VASCO, <<O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise>>, Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo,
Almedina, 2ª Edição, 2009
ELABORADO
POR: Inês Margarida Bago de Uva de Almeida Lopes, nº21042
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