A
grande Reforma do Contencioso Administrativo introduzida em 2004 consagra, entre
outros aspectos decisivos da nova organização e funcionamento dos tribunais
administrativos e fiscais, o princípio da livre cumulabilidade de pedidos num
mesmo processo. Este princípio, enquanto novo meio de gestão processual, vem
simplificar o acesso à justiça, permitindo uma apreciação mais célere[1][2] na
medida em que pedidos directamente ligados entre si – que sejam relativos à
mesma relação jurídica material - sejam decididos juntamente. Garante-se,
assim, uma maior tutela jurisdicional efectiva dos particulares como pugna
a nossa Constituição no seu artigo 20.º e o Código de Processo dos Tribunais
Administrativos (doravante CPTA) no art. 2.º.
A
cumulação de pedidos encontra-se prevista no art.4.º integrado nas disposições
fundamentais da Parte Geral e no art. 47.º, ambos do CPTA, quanto às acções
administrativas especiais.
Importa
dar a devida relevância às profundas alterações que esta Reforma provocou no
quadro de competências hierárquicas dos tribunais administrativos, pois só
desta forma se pode compreender a disposição do art. 5.º do CPTA que expressa a
possibilidade de não obstante os pedidos em questão poderem corresponder a
diferentes formas de processo serem cumulados, remetendo para a forma da acção
administrativa especial. Esta situação torna-se comum actualmente dado o
alargamento das competências dos tribunais de círculo que, como fica
demonstrado pelos artigos 24.º/1 e 44.º do Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais (ETAF), têm a devida competência para conhecer e
decidir sobre praticamente todos os processos da jurisdição administrativa.
Resultado disso é a disposição prevista no art. 21.º/1 do CPTA, que concede
àqueles competências para a apreciação de pedidos que pertenceriam a tribunais
superiores.
Permanecem
fora deste domínio as excepções referidas na lei – nomeadamente em matéria de
recursos administrativos, que constam da incumbência dos tribunais centrais
(art. 37.º do ETAF) e do Supremo Tribunal Administrativo (art. 27.º do ETAF).
Quanto
ao sentido de cumulação de pedidos como consta no art. 4.º CPTA é necessário
atentar nos critérios gerais da noção imposta pelo nº1: alínea a) – “A causa de
pedir seja a mesma e única, ou os pedidos estejam entre si numa relação de
prejudicialidade ou de dependência, nomeadamente por se inscreverem no âmbito
da mesma relação jurídica material;” – e alínea b) – “Sendo diferente a causa
de pedir, a procedência dos pedidos principais dependa essencialmente da
apreciação dos mesmos factos ou da interpretação e aplicação dos mesmos princípios
ou regras de direito.”.
Os
casos de cumulação tipificados nos arts. 4.º/2 e 47.º/1, 2 e 4 CPTA embora
meramente exemplificativos demonstram as situações-regra que mais chegam,
agora, aos tribunais administrativos.
Pondo
de lado uma enumeração algo exaustiva que reproduziria o conteúdo do art. 4.º/2
e do art. 47.º, vou apenas salientar os casos mais significativos de
possibilidade de cumulação:
i) Pedido de anulação ou declaração de
nulidade ou inexistência de um acto administrativo cumulado com:
- o pedido de condenação da
Administração ao restabelecimento da situação que existiria se aquele acto
(ilegal) não tivesse sido praticado (al. a));
- o pedido de declaração de ilegalidade
daquele acto (al.b));
- o pedido de anulação ou declaração de
nulidade de contrato cuja validade dependa daquele outro acto (al. d));
- o pedido de reconhecimento de uma situação
jurídica subjectiva (al. e));
- o pedido de condenação da Administração à
reparação de danos causados (al. f));
- o pedido de condenação da Administração à
prática do acto devido, em substituição do acto praticado (art. 47.º/2 a)).
ii) Pedido relativo a questões de validade,
interpretação ou execução de contratos cumulado com a impugnação de actos
administrativos praticados na relação contratual (al. g)).
iii) Pedido de impugnação de actos administrativos
ilegais cumulado com o pedido de condenação da Administração ao cumprimento de
deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto impugnado (art. 47.º/2
b)).[3]
Estas
são algumas das inovações trazidas pela Reforma do Contencioso Administrativo
que contribuíram para uma redução no número de processos nos tribunais
administrativos. Pois que com o aumento dos litígios que se regista desde
os últimos trinta anos tornou-se imperativo criar mecanismos que levassem os
tribunais a pronunciar-se sobre o mérito de todas as causas em tempo útil.
Sobre
esta questão, interessa aludir à evolução do processo de execução de julgados.
Anteriormente, se estivesse em causa a anulação de um acto administrativo, o
pedido principal [i.e. aquele, de facto, pretendido pelo sujeito activo] por
exemplo, o de condenação da Administração à reconstituição da situação que
existiria se o acto anulado não houvesse sido praticado, seria deduzido apenas
num momento posterior – dependendo sempre da decisão favorável dos tribunais,
no caso, da anulação contenciosa.
Actualmente,
o art. 173.º CPTA estabelece a possibilidade de os particulares, caso assim o
entendam (art. 47.º/3 CPTA), intentarem os dois pedidos pretendidos no mesmo
momento processual, i.e. um pedido
dirigido à imposição da prática dos actos e operações que, após a anulação,
sejam devidos para reconstituir a situação que deveria existir se o acto
anulado não tivesse sido praticado e do cumprimento dos deveres que a
Administração não tenha cumprido com fundamento no acto impugnado.[4]
Suscita-se assim a antecipação do pedido principal, evitando-se a
desnecessidade de um segundo processo declarativo. Resultado: maior economia
processual, quebra da habitual inércia da Administração e decisões de mérito
quanto a um maior número de litígios.
Por
último, resta-me fazer referência aos casos de cumulação de impugnações de
actos administrativos, cuja previsão se encontra no art. 47.º/4 CPTA, embora
actualmente não sejam um problema, na medida em que já não estão maioritariamente
sujeitas a diferentes formas de processo. Todavia, naqueles casos em que a
decisão deve competir a um tribunal superior devem aplicar-se as regras do art.
21.º/1 CPTA, como já tinha sido demonstrado anteriormente.
Observadas
as normas legais do direito substantivo, cumpre retirar algumas conclusões.
Em
primeiro lugar, importa esclarecer que esta possibilidade de cumulação de
pedidos será sempre uma faculdade do particular e nunca um ónus imposto pelo
Direito, como se pode retirar do art. 47.º/3 do CPTA.
E
é nesse sentido que aparece o adjectivo “livre” no princípio da cumulabilidade
de pedidos, não se podendo cair em erro e julgar que este novo princípio
abrange todas as situações jurídicas materialmente relevantes no âmbito do
Contencioso Administrativo, há que atentar sempre na definição que o
art. 4.º/1 CPTA expressa para averiguar se determinada cumulação é possível.
A
acrescentar, devo salientar a importância que este princípio teve no
alargamento e flexibilização do objecto processual, permitindo uma concentração
de pedidos que leva a maior racionalidade e eficiência no tratamento dos
processos administrativos.
Finalmente,
termino pegando nas palavras de VIEIRA DE ANDRADE “talvez se possa afirmar que a cumulação de pedidos constitui,
associada ao alargamento da protecção cautelar, a mudança mais significativa
que a reforma produziu para assegurar um acesso efectivo dos particulares à
justiça administrativa e aquela que vai implicar uma maior capacidade de
adaptação do juiz para adequação do processo às necessidades práticas.”[5].
Texto escrito ao abrigo do anterior acordo
ortográfico.
Sara Garcia de Sousa
nº 20619
Bibliografia:
ALMEIDA, Mário Aroso de, “O Novo Regime do Processo
nos Tribunais Administrativos”, 3ª edição.
ALMEIDA, Mário Aroso de, “Manual de Processo
Administrativo”, Almedina 2010.
AMARAL, Diogo Freitas do e ALMEIDA, Mário Aroso de,
“Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo” 3ªedição.
ANDRADE, Vieira de, “A Justiça Administrativa
(Lições)”, 10ªedição.
SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina 2009.
[1] Vieira
de Andrade, numa óptica diferente, alerta para a possibilidade de a cumulação
de pedidos poder conduzir a uma menor celeridade na tramitação processual designadamente
quando dela resultassem dificuldades na instrução. Refere que a cumulação é uma
faculdade do autor que deve ser utilizada astutamente por forma a não lhe ferir
as próprias expectativas na condução do processo.
[2] Cfr.
VIEIRA DE ANDRADE, “A Justiça Administrativa (Lições)”, p. 179 – 181.
[3] Fenómeno
que no direito alemão é referido como
Stufenklage: trata-se de permitir a possibilidade de existir a cumulação do
pedido de anulação de determinado acto administrativo com outras pretensões que
dependam directamente da procedência do primeiro pedido. São deduzidas ambas no
âmbito do mesmo processo impugnatório [por questões de maior eficiência e
economia processual] para deferimento em conjunto caso o tribunal aceda ao
pedido de anulação.
Vide DIOGO FREITAS DO AMARAL e MÁRIO AROSO DE ALMEIDA,
Grandes Linhas da Reforma do Contencioso
Administrativo, p.70 – nota de rodapé 56.
[4] Cfr. DIOGO
FREITAS DO AMARAL e MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso
Administrativo, p. 72.
[5] Cfr.
VIEIRA DE ANDRADE, “A Justiça Administrativa (Lições)”, p.181.
Superbo!
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