As formas de processo no Contencioso Administrativo

Sobre as formas de processo no plano do Contencioso Administrativo e Fiscal, temos primeiro que compreender o conceito "formas de processo". Assim sendo, defende-se que a forma processual é o modelo de tramitação que devem observar os diferentes processos, desde a propositura da acção até ao momento em que o tribunal profere a sua decisão.
  Para melhor entendimento desta matéria é essencial que a localizemos no Código de processo nos Tribunais administrativos (CPTA). O referido tema é tratado na Secção II do Capítulo V, da Parte Geral do CPTA, que contém apenas por dois artigos - artigo 35º e artigo 36º.
  Destas duas normas extrai-se que temos, no processo administrativo, duas formas de processo não-urgente e quatro formas de processo urgente. 

As formas de processo não-urgentes são a acção administrativa comum (35º nº1 e 37º e seguintes, do CPTA) e a acção administrativa especial (35º/ 2 e 46º e seguintes do CPTA).
  Já quanto aos processos declarativos urgentes são os que se encontram previstos no 36º do CPTA, que se subdivide em intimações, 36º/1 c) e d), e em impugnações, 36º/1 a) e b). Na alínea e) deste mesmo artigo temos as providências cautelares, que são tratadas em especial no artigo 112º do mesmo Código.

Nesta breve exposisão, temos que salientar que os processos não urgentes assentam num modelo dualista, dado que contrapõe duas formas de processo, como anteriormente mencionámos: a acção comum e a acção especial (sempre administrativas). O cerne da questão é saber quando se utiliza a forma comum ou a forma especial.  

Quando à acção comum, o artigo 37º/1 do CPTA leva-nos a crer que se atribuiu um caractér subsidiário à forma de processo comum, dado que só se aplicará quando a situação não preencher o artigo 46º/1.

AROSO DE ALMEIDA defende que a acção comum a forma de processo comum está vocacionada para dirimir relações jurídicas paritárias, que não envolvam o uso do ius imperii por parte da Administração pública, por exemplo acções de responsabilidade civil extracontratual e relações contratuais, fora dos domínios em que há a prática de actos administrativos. Em sentido semelhante, PEREIRA DA SILVA sustenta que a acção comum é "o meio adequado para o julgamento de contratos, actuações informais e técnicas ou de operações materiais".

A acção administrativa especial é a forma de processo adequado quando nos encontramos perante um dos 4 tipos de pretensões previstos no artigo 46º do CPTA.

Para PEREIRA DA SILVA, a forma de processo especial é um meio processual de "banda larga", uma "super-acção", na qual cabe uma multiplicidade de sub-acções, qualificadas em razão do pedido. A acção especial está pensada para controlar actos e regulamentos administrativos, ou seja, para fiscalizar a utilização do ius imperii do estado, dado que as 4 previsões do artigo 46º envolvem sempre um acto ou regulamento administrativo ou falta deste, no caso do 46/2 b) e d).

Com esta previsão,não surpreende o facto de a esmagadora maioria dos litígios corresponderem a tipos de pretensões que o CPTA associa às formas de processo especial.
Esta situação que se observa leva PEREIRA DA SILVA a considerar que "parece necessário admitir que houve pelo menos uma troca, um lapso na escolha desses nomes", fruto de um trauma de "infância difícil" do Contencioso.
  No entanto, AROSO DE ALMEIDA discorda, dizendo que o facto de o processo comum não ser a forma de processo a utilizar na maioria dos casos, isso não quer dizer que estejamos perante situações especiais.
É facto conhecido que a acção comum tem um carácter residual, mas ainda assim não podemos acusar o legislador, como PEREIRA DA SILVA faz, de estar confuso. É certo que a acção comum tem carácter residual, mas daqui não podemos retirar que tenha havido "confusão entre o nome e a coisa".
E mais ainda, o artigo 5º do CPTA dá um maior peso estatístico à acção administrativa especial já que dispõe que em caso de cumulação de pedidos, em que pelo menos um deles deva seguir a forma especial, toda a acção deverá seguir essa forma, em detrimento portanto da forma comum.

Em jeito de conclusão, a acção mais comum nos tribunais administrativos é a acção especial, e não a acção comum. Na nossa opinião o argumento de PEREIRA DA SILVA não é convincente, dado que não podemos qualificar uma acção como comum ou como especial apenas pela sua frequência nos tribunais, apesar de simpatizarmos com a sua posição em relação aos "traumas" do contencioso neste aspecto. A nosso ver, após cuidada análise da Lei, a opção do legislador em relação à terminologia utilizada para cada uma das formas de processo explica-se através das situaçoes que estes visam regular. O processo é especial porque se destina a julgar actos/omissões da Administração Pública, artigo 46º, e logicamente faz sentido ter-se processos especiais nestes casos, dado que litígios entre privados e a Administração pressupõem uma desigualdade notória.



  Fontes bibliográficas: 

• Pereira da Silva, Vasco - "O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise" 2008

• Aroso de Almeida, Mário - "Manual de Processo Administrativo"  2010

Manuel Fragoso Mendes, 19714