Devido ao vasto número
de funções que o Ministério Público pode desempenhar na “Justiça
Administrativa” cabe-lhe dedicar algum tempo de modo a especificar e esclarecer
alguns pontos importantes quanto a este assunto.
O Ministério Público é,
no nosso Ordenamento Jurídico, considerado um “órgão constitucional da
Administração da Justiça”, sendo dotado de independência externa (por exemplo
perante o Ministério da Justiça) e tendo inclusive um
Estatuto próprio (aprovado pela Lei nº 47/86, de 15 de Outubro, tendo sido
alterado várias vezes e republicado em Diário da República, I Série-A, de
27/8/98). Não é, no entanto, um órgão de soberania, nem tão pouco se deve
confundir com os “órgãos do poder judicial” visto não ter competência para a
prática de atos materialmente jurisdicionais.
O Ministério Público
(doravante designado apenas por MP) forma um corpo de magistrados responsáveis
e hierarquicamente subordinados (arts. 219º, nº4 da CRP e 76º, nº1 do Estatuto
do MP), dispõe de autonomia relativamente ao Governo (art. 2º do Estatuto) e à
magistratura judicial (art. 75º, nº 1 do Estatuto). A sua gestão e disciplina cabem
à Procuradoria-Geral da República (arts. 219º, nº2, 4 e 5 e 220º da CRP).
O quadro genérico dos
“papéis” desempenhados nos tribunais administrativos pelo MP resulta do artigo
51º do ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais). É, porém, pouco
“prudente” limitar a este artigo os poderes do MP na Justiça Administrativa.
Funções como: “defender
a legalidade, fiscalizar a constitucionalidade dos atos normativos, representar
o Estado e outros entes públicos, bem como determinadas pessoas indicadas por
lei (ausentes e incapazes), defender grandes interesses coletivos e difusos,
patrocinar os trabalhadores e suas famílias na defesa dos seus direitos
sociais” têm um carácter bastante relevante no âmbito das funções que lhe
correspondem. Funções que resultam das normas constitucionais e legais
aplicáveis como o artigo 51º do ETAF (acima já referido), artigo 219º, nº1 da
CRP e artigo 3º do Estatuto do MP.
Para cumprir as suas
variadas funções o MP goza de poderes processuais significativos, poderes que
se distinguem dos que tem no processo civil, tendo em conta que estamos perante
processo administrativo. O conjunto de poderes que possui faz da figura do MP
uma “figura impar relativamente às instituições congéneres dos outros países
europeus.”
Sendo titular de “ação pública” é concedida ao MP a
iniciativa processual que consiste no abaixo especificado:
1) “Legitimidade
ativa para, no âmbito da ação administrativa especial, impugnar atos
administrativos (art. 55º, nº 1, alínea b) do CPTA) e normas (art. 73º, nº 3
CPTA), bem como pedir a condenação à prática de atos devidos (art. 68º, nº1,
alínea c) CPTA) e a declaração de ilegalidade por omissão de normas (art. 77º
CPTA) - incluindo providências cautelares (arts. 112º, nº1; 124º, nº 1; 130º)
-, a legitimidade para pedir a execução das respetivas sentenças e demais
poderes próprios do autor da ação;
2) Legitimidade
ativa, na ação administrativa comum, para pedidos relativos à validade e à
execução de contratos (art. 40º, nº 1 alínea b) e nº 2, alínea c) CPTA);
3) Legitimidade
ativa para a defesa de valores e bens comunitários numa “ação popular pública”
(art. 9º CPTA);
4) Legitimidade
para pedir intimações para informações, consultas e passagem de certidões (art.
104º, nº2 CPTA);
5) Legitimidade
própria para recorrer de decisões jurisdicionais, em defesa da legalidade (art.
141º CPTA), para requerer a revisão de sentenças (art. 155º, nº 1 CPTA), para
interpor recursos para uniformização de jurisprudência (art. 152º CPTA) e para
requerer a resolução de conflitos de jurisdição e de competência (art. 135º
CPTA);
6) Nos
processos de impugnação de atos iniciados por particulares, o poder de assumir
a posição do autor para garantir a prossecução do processo, em caso de
desistência (art. 62º CPTA).
No papel de “Amicus
Curiae” (ou “Auxiliar de
Justiça”) intervém em defesa de interesses públicos especialmente
relevantes, valores comunitários ou direitos fundamentais sempre de uma forma
imparcial, dispondo para isso de poderes processuais nas ações administrativas
especiais iniciadas por particulares, tendo em conta o especificado no artigo
85º do CPTA, dispondo também de poderes nos recursos jurisdicionais onde lhe é
possibilitado o parecer sobre o mérito do recurso (art. 146º CPTA).
Neste ponto porém
defende o Professor Vieira de Andrade que o MP não deve ser caracterizado como
um “assistente público” que “apoia a concretização da pretensão de uma das
partes” como o fazia Sérvulo Correia - em “Direito do Contencioso
Administrativo”, 2005 - acrescentando que a finalidade de atuação do MP
continua a ser a da defesa da legalidade material das situações concretas,
considerando tal como o juiz todas as circunstâncias relevantes e agindo em
conformidade com a imparcialidade que lhe compete.
Como “representante do Estado” deve
representá-lo nas ações administrativas em que este seja parte (arts. 219º, nº1
da CRP; 11º, nº 2 CPTA).
Apesar da referência
constitucional (acima mencionada) autores como Vieira de Andrade e Mário Aroso
de Almeida defendem que a representação do Estado não deve ser entendida de um
modo tão lato. Consideram quase em uníssono não haver justificação para no processo
administrativo atual se atribuir ao MP a representação dos interesses
patrimoniais do Estado-Administração e, menos ainda, das Regiões Autónomas e de
outras pessoas coletivas públicas, quando essa representação ou patrocínio
judiciário podem perfeitamente ser assegurados por funcionários dos serviços
jurídicos ministeriais ou por advogados contratados, sendo nestes casos a
legitimidade passiva do Ministério em causa, e não do Estado, justificação que
não incumbe o patrocínio ao MP. O Professor Mário Aroso de Almeida “resulta da
formulação restritiva do artigo 51º do ETAF que ao MP não incumbe representar
qualquer outra entidade, que não o Estado”.
Apenas deste modo se
veria resolvida de um modo satisfatório o conflito virtual entre a autonomia do
MP e a representação do Estado-parte, bem como, em determinadas situações, a
dificuldade em conciliar a estrita garantia da legalidade (exigida pela
imparcialidade que se impõe ao MP) com a defesa da Administração (e do
interesse público).
Assim, esclarecido o
ponto da representação do Estado e de outras pessoas coletivas públicas
sobram-lhe (ao MP) a representação dos
incapazes, incertos ou ausentes, bem como dos trabalhadores e suas famílias na
defesa dos seus direitos de carácter social, como prevê o artigo 3º do
Estatuto do MP.
A diversidade de
funções praticadas pelo MP podem todavia ser suscetíveis de causar problemas e
embaraços, tanto na medida em que ele tenha de desempenhar no mesmo processo
funções incompatíveis, como na medida em que atribui à instituição um papel
dúplice, como parte processual, em que ora surge do lado do Estado,
defendendo-o contra as ações do particular, ora aparece contra a Administração,
ao lado do administrado, ou em vez dele.
“Parece-nos que a
configuração atual do MP, na sequência da “desgovernamentalização” da respetiva
magistratura, associada à evolução do processo administrativo no sentido de um
processo de partes, aconselham a que o
MP seja visto apenas como um defensor da legalidade, que intervenha como
parte principal quer atue na veste de auxiliar do juiz.”
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Bibliografia:
ALMEIDA,
Mário Aroso de, “ Manual de Processo Administrativo”, 2013, Almedina
ANDRADE,
José Carlos Vieira de, “A Justiça Administrativa (Lições)”, 2012, 12ª Edição,
Almedina
BRITO,
Wladimir, “Direito Processual Administrativo (Lições)”, 2004, Associação de
Estudantes de Direito da Universidade do Minho
SILVA,
Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, 2009, 2ª
Edição, Almedina
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Rodrigo Manuel Figueiredo Rocha
nº 18386
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