Da antecipação do mérito da causa no processo cautelar

O processo cautelar destina-se a obter o decretamento de uma providência cautelar, antecipatória ou conservatória, que se mostre adequada a assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal.

Acontece porém que, por vezes, a mera tutela cautelar se apresenta como desadequada, não só no sentido de que pode não tutelar convenientemente os direitos e interesses que o particular visa ver assegurados, como também no sentido do seu decretamento poder vir a esvaziar a utilidade da decisão a proferir na causa principal. É que as providências cautelares podem acabar por ter efeitos irreversíveis (efeito evidente nas providências antecipatórias). Utilizando o exemplo da manifestação, dado pelo Professor Mário Aroso de Almeida, se a realização de uma manifestação for autorizada a título cautelar, isso faria com que, uma vez realizada a manifestação, o processo principal se tornasse imediatamente inútil. Há portanto situações em que é necessário obter, em tempo útil e com carácter de urgência, uma decisão definitiva sobre a questão de fundo, sob pena de haver denegação da justiça.

É neste âmbito que assume relevância o Art. 121º do Código de Procedimento dos Tribunais Administrativos (C.P.T.A), este preceito, introduzido pela reforma, trouxe para o processo administrativo a possibilidade de convolação do processo cautelar em processo principal, permitindo ao juiz uma antecipação processual do juízo de fundo, caso haja manifesta urgência na resolução definitiva do caso.[1]

Apesar de, para adopção deste mecanismo, ser necessário estarem preenchidas condições legais bem rigorosas e de ser possível a impugnação da decisão de antecipação, é necessário haver uma interpretação rigorosa destes pressupostos e um grande cuidado por parte do juiz, que só em casos excepcionais deve decidir-se pela convolação. Isto porque o conhecimento do juiz nestes processos é, por definição, sumário, podendo inviabilizar a ponderação criteriosa do tribunal.[2]

Cabe então ao tribunal moderar a intenção das partes de ver decidido nos processos cautelares questões que merecem ser discutidas nos processos principais.

O STA tem vindo a reconhecer que, sempre que possível, se deve procurar o julgamento do mérito da acção, em honra ao princípio pro accione, no sentido de favorecer todas as hipóteses legítimas de exercício do Direito do particular, só deste modo se conseguindo uma tutela efectiva das posições dos particulares.

Podemos assim afirmar que o mecanismo previsto no art.121º é inspirado no “princípio da tutela jurisdicional efectiva”, encontrando-se do mesmo modo ligado ao princípio pro accione. É este princípio (no seu sentido amplo) que justifica a consagração da possibilidade de uma decisão “precoce” da causa necessitada de tutela cautelar (prevista no art. 121.º) e que relega para segundo plano o princípio da tipicidade da forma e dos trâmites processuais.

Da leitura do art. 121.º do CPTA é possível individualizar dois requisitos necessários à antecipação da decisão do mérito da causa no processo cautelar.

Primeiramente é necessário que a natureza das questões colocadas e a gravidade dos interesses em presença permitam concluir que existe uma “manifesta urgência na resolução definitiva do caso” que “não se compadece com a adopção de uma simples providência cautelar”. Trata-se de um juízo substantivo sobre a manifesta urgência na resolução definitiva do caso.

Sobre esta urgência especificada do art.121º, a jurisprudência fala numa “urgência qualificada”, pelo facto, de se tratar de uma situação na qual se revele insuficiente o decretamento de uma providência cautelar[3].

Como segundo requisito, este de natureza processual, temos a necessidade do tribunal se sentir em condições de decidir a questão de fundo, por constarem do processo todos os elementos necessários para o efeito (ampla defesa, oportunidade de contraditório). É necessário que se reúnam todas as condições processuais que permitam dar resposta à situação. Tal obrigação “significa que o tribunal não deve antecipar a decisão sobre o mérito da causa, mas decidir a providência cautelar, sempre que seja possível admitir que poderão ser trazidos ao processo principal elementos relevantes para a decisão de fundo”[4].

Passamos a fazer uma breve análise de cada um dos pressupostos do art. 121.º do CPTA.

I-                   Natureza das questões e a gravidade dos interesses envolvidos: na doutrina e na jurisprudência, há uma tendência para reduzir o campo de aplicação do instrumento previsto no art.121.º, estreitando-se a possibilidade da antecipação da decisão de mérito. A referência a “gravidade dos interesses envolvidos” e a “natureza das questões”, parece ter por base um critério de justiça material, que tem originado interpretações restritivas do preceito. Parte da doutrina restringe o campo de aplicação a situações em que estão em causa Direitos de natureza análoga aos Direitos, Liberdades e Garantias. Estes Direitos, não cabendo dentro do âmbito de aplicação do art. 109.º do CPTA, podem ser tutelados através do art. 121.º[5].

II-                Requisitos de natureza processual

A)    Manifesta desadequação da mera tutela cautelar: Este requisito demonstra a natureza residual da decisão de antecipação. Ainda que determinada situação possa ser lesiva, se esta puder ser acautelada e tutelada provisoriamente, não deve ser antecipada a decisão final da causa.

Assim, a necessidade deste meio não se limita ao periculum in mora, sendo que o critério para a aferir da sua necessidade, se prende com a carência de uma tutela definitiva e urgente. Não se fala em “impossibilidade” mas em “desadequação”, o critério parece ser menos rigoroso. A expressão ”não se compadecer com decretamento de uma simples providência cautelar”, deve-se entender como uma situação de insuficiência da tutela cautelar e não como impossibilidade.[6]

Nestes casos de desadequação, o juiz não se pode limitar a decretar uma medida provisória, que, em rigor, tem efeitos definitivos, esvaziando a utilidade da decisão da causa principal.

Em situações em que esteja em causa questões pessoais ou profissionais dos requerentes, em que há uma desejável estabilização das situações das vidas em litígio, são casos em que antecipar a decisão da causa será a actuação que melhor garante a tutela jurisdicional efectiva.

É a necessidade urgente de uma decisão de fundo que torna a tutela cautelar insuficiente ou inadequada.

B)     Presença de todos os elementos necessários: “trata-se de exigência, cuidado e prudência, impostas pelo princípio do dispositivo e pelo princípio do processo equitativo”[7].

Esta exigência refere-se ao problema das consequências da antecipação da decisão de mérito, enquanto decisão com força de caso julgado. A antecipação da decisão tem de ser formada de maneira que não ponha em causa qualquer princípio processual capital.

Quando esteja pendente acção principal (casos em que é mais fácil verificar-se o preenchimento deste pressuposto), a antecipação do juízo de mérito da causa principal, irá determinar a inutilidade superveniente dessa acção, prejudicando as suas fases posteriores. As fases passam a resumir-se à audição das partes e á emissão de um juízo sobre a causa principal. Porque não pode haver uma diminuição das garantias de defesa, é necessário que o juiz disponha de todos os elementos necessários para proferir a decisão, quando entende usar deste mecanismo previsto no art. 121º. Assim, não pode haver matéria de facto controvertida relevante, nem necessidade de realização de quaisquer outras diligências de prova[8].

A prova produzida deve ser capaz de formar uma convicção bastante para fundar a decisão definitiva.

Deve ainda ser dada à parte, como consequência do princípio do contraditório, um prazo de 10 dias para se pronunciar sobre a decisão de antecipação do conhecimento do mérito da causa.

Importa ainda referir que a possibilidade de antecipar a decisão da causa principal não deve ser apenas “usada” quando o juízo de prognose sobre tal decisão for positivo, ou seja, for no sentido da procedência. Isto porque como refere alguma jurisprudência, nada na letra do art.121º nos permite concluir por essa exigência de juízo de prognose positivo (a antecipação tanto pode resultar da procedência como da improcedência).

Verificados todos os requisitos cumulativos do artigo que permitem a antecipação, “não faria sentido que [o juiz] ficasse inibido da possibilidade de o fazer pelo simples facto de perspectivar uma improcedência da causa principal, alimentando, assim, e sem razões válidas, uma lide inglória para o demandante”[9].

Concluindo, a convolação constitui um meio que permite assegurar a efectivação do princípio da tutela jurisdicional efectiva em todos aqueles casos em que, muito embora se verifique urgência na resolução definitiva do caso, qualquer medida cautelar a adoptar não é apta a oferecer uma resposta satisfatória.

Como refere Vieira de Andrade, a possibilidade de antecipação da decisão de fundo através da convolação, constitui uma abertura do sistema para a criação ad hoc de novos processos urgentes, sempre que tal seja necessário e possível[10].

No entanto, este mecanismo, embora permita uma rápida decisão, está sujeito a requisitos apertados, que se justificam como forma de impedir a sua aplicação irreflectida e precipitada. Neste sentido se torna necessário fazer uma interpretação restritiva dos pressupostos, como forma de vedar as possibilidades de tutela antecipatória de mérito e de limitar as situações de urgência processual, sob pena de “sendo tudo urgente, nada ser urgente”.

O art. 121.º constitui uma válvula de escape para situações não previstas, em que haja uma efectiva urgência na decisão. A ela se pode recorrer não apenas em situações excepcionais, mas sempre que o juiz entenda que essa é a forma que melhor assegura a tutela jurisdicional efectiva na jurisdição administrativa.

Maria Isabel Campos Costa, nº 20417

Bibliografia

Andrade, José Carlos Vieira de, Almedina, 10º edição, Novembro de 2009 – “A justiça Administrativa”

Andrade, José Carlos Vieira de, “Tutela Cautelar” in Cadernos de Justiça Administrativa, nº34 Julho/Agosto 2002

Almeida, Mário Aroso de, Almedina, Outubro de 2010 – “Manual de Processo Administrativo”

Gouveia, Ana, FDUL, Lisboa 2002 – “A tutela Cautelar no Contencioso Administrativo”

Fonsesa, Isabel Celeste da, Contencioso Administrativo e autárquico: protecção de Direitos fundamentais - Direito Regional e Local, nº01, Janeiro/Março 2008;

Neto, Dora Lucas, “ Notas sobre a antecipação do juízo sobre a causa principal (um comentário ao art.121º do CPTA”, Maio de 2009 - Revista de Direito Publico e Regulação

Acórdão do TCA Norte da 1º secção de 26-07-2007, proc. 03160/06.3BEPRT

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[1] Cf. José Carlos Vieira de Andrade, “Justiça Administrativa”, 10.ª ed., pp. 370 e ss.

[2] Cf. José Carlos Vieira de Andrade, ”Tutela Cautelar”, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 34, Julho/Agosto de 2002.

[3] Cf. Isabel Celeste Fonseca, “Contencioso administrativo autárquico: a protecção de direitos fundamentais”, Direito Regional e Local, n.º 01, Janeiro/Março de 2008; e ainda o Ac. do TCA Norte, proc. 03160/06.3BEPRT, de 26-07-2007.

[4] Ac. do TCA Norte, proc. 03160/06.3BEPRT de 26-07-2007

[5] TCA Norte, no processo já indicado, parece seguir esta interpretação (…)”os interesses relevantes envolvidos, para efeitos desta aferição de manifesta urgência, não terão a ver, pelo menos directamente, com a protecção de direitos, liberdades e garantias, uma vez que a intimação urgente prevista no art. 109.º a 111.º do CPTA, já permitirá uma protecção adequada dos mesmos, mas antes com a protecção de outros direitos e valores importantes, designadamente os valores constitucionais referidos no art.9º nº2 do CPTA.”

[6] Neste sentido, Dora Lucas Neto, “Notas sobre a antecipação do juízo sobre a causa principal (um comentário ao art.121º do CPTA)”, Revista de Direito Público e Regulação.

[7] Ac. do TCA Norte, proc. 03160/06.3BEPRT de 26-07-2007

[8] Dora Lucas Neto, “Notas sobre…, cit., p. 58.

[9] Ac. do TCA Norte, proc. 03160/06.3BEPRT de 26-07-2007.

[10] Cf. José Carlos Vieira de Andrade, “Justiça Administrativa”, 10ª ed. p. 255.