Os meios processuais disponíveis para acções relativas à responsabilidade civil pública

O Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) prevê, como meios principais, a acção administrativa comum e a acção administrativa especial – artigos 37º e ss e 46º e ss, respectivamente – cujas tramitações são, naturalmente, distintas.

À jurisdição administrativa cabe o conhecimento de questões relativas à responsabilidade do Estado por danos decorrentes das funções administrativa, politico-legislativa e da jurisdicional. Por sua vez, verifica-se uma dualidade quanto ao seu regime processual uma vez que ambos os meios processuais supracitados podem ser válidos, dependendo do tipo de pedido em causa.

A regra geral será o seguimento da causa por acção administrativa comum e, uma vez que o artigo 37º do CPTA apresenta uma enumeração meramente exemplificativa, este meio processual apresenta-se como a acção regra, apenas se recorrendo à acção administrativa especial nos casos previstos no artigo 46º do CPTA.

Os pedidos quadro através da acção administrativa comum são essencialmente três:

- Em primeiro lugar, os pedidos relativos à “responsabilidade civil das pessoas colectivas, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, incluindo acções de regresso” – v. art. 37º/2/f, CPTA – note-se que os pedidos podem ser dirigidos a todos estes sujeitos ou entidades uma vez que o critério assenta em quem pratica o acto danoso na exercício da função administrativa, independentemente do vínculo que ligar o particular à Administração – v. art 6º/1 da Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro;

- Em segundo lugar, e no entendimento do Professor Vasco Pereira da Silva, os “pedidos de condenação ao pagamento de indemnizações decorrentes da imposição de sacrifícios por razões de interesse público” – v. art. 37º/2/g, CPTA – importa referir que, ao contrário dos pedidos previstos no parágrafo anterior, estão aqui em causa danos decorrentes de actos lícitos que, a fim da prossecução do interesse público acabaram por sacrificar interesses particulares.

No entanto, o Professor Viera de Andrade entende que a lei autonomizou expressamente este último tipo de pedidos relativamente aos que versam sobre a responsabilidade civil, classificando este tipo de pedidos como acções de reposição que pretendem a reintegração patrimonial decorrente da imposição de sacrifícios, e não como acção relativa a responsabilidade civil;

- Em terceiro lugar, os pedidos de condenação da Administração à adopção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados, com vista a reparar a situação danosa através de reconstituição natural, condenação esta em actuações técnicas e operações materiais (não em actos, sob pena de cairmos no âmbito da acção administrativa especial – v. art. 46º/b). É de salientar que actualmente é a própria nº 67/2007, de 31 de Dezembro, no art. 3º/1 que expressa a preferência pela reconstituição natural, deixando para segundo plano, no caso da primeira não ser possível, a fixação em dinheiro da indemnização – v. art. 3º/2 da mesma Lei.

Sob jeito de conclusão dos pedidos que ainda caem dentro do âmbito da acção administrativa comum, vale a pena referir a inovação de regime introduzida pelo art. 38º do CPTA.

Antes da reforma, era entendido por parte da doutrina, nomeadamente pelos Professores Marcello Caetano, Afonso Queiró e Sérvulo Correira, e pela jurisprudência era tido como prática, que só havia lugar a indemnização por danos decorrentes do exercício da actividade administrativa se o particular intentasse anteriormente a este pedido, um outro de recurso contencioso de anulação do acto administrativo causador do dano. Este entendimento baseava-se na ideia de que não era lícito ao particular pedir uma indemnização pelos danos decorrentes de um acto administrativo ilícito que nunca tinha sido sequer atacado, sendo o recurso de anulação o meio de primeira linha.

No entanto, o art. 38º do CPTA vem agora autonomizar o pedido de indemnização relativamente ao pedido de anulação do acto, prevendo a possibilidade de o tribunal emitir uma decisão declarativa sobre uma questão prévia do processo, ainda que o acto seja passível de impugnação pelo decurso do tempo.

Já os Professores Rui Medeiros, José Luís Moreira da Silva e Viera de Andrade respondiam a esta divergência com a solução que a lei veio a consagrar posteriormente, através de uma equação de concorrência de culpas, isto é, o direito a indemnização ao particular poderá ser diminuído, por concorrência de culpas, se este poderia ter evitado a agravação do dano através do pedido de anulação do acto, isto é, se o agravamento da situação se deveu a “negligência processual” do particular que não utilizou a adequada via processual a eliminar o acto lesivo – v. art. 4º da Lei 67/2007, de 31 de Dezembro.

Por último, importa expor a possibilidade de numa acção de responsabilidade civil se recorrer à acção administrativa especial; este meio será utilizado nos casos em que se verifique uma cumulação de pedidos de impugnação ou de condenação relativos a um acto com o pedido de indemnização – v. art. 47º CPTA.

Trata-se de outra inovação da maior importância uma vez que possibilita a integração da relação jurídica num único processo, contribuindo assim para uma maior eficácia da resposta do tribunal, evitando burocracias e morosidades processuais e garantindo, consequentemente, uma maior defesa dos interesses dos particulares. De notar que a CRP, no seu art. 22º ex vi art. 17º, estabelece para os particulares um direito fundamental de natureza análoga de garantia dos direitos, liberdades e garantias (responsabilidade objectiva) ou indemnização por prejuízo causado (responsabilidade subjectiva) perante a Administração.

Bibliografia:

AMARAL, Diogo Freitas do: “Curso de Direito Administrativo”, volume II, 2ª edição, Almedina, 2001.

ANDRADE, José Carlos Vieira de: “Justiça Administrativa (Lições)”, 12ª edição, Almedina, 2012.

CAETANO, Marcello: “Manual de Direito Administrativo”, volume II, 10ª edição, Almedina, 1980.

SILVA, Vasco Pereira da: “O contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, 2ª edição, Almedina, 2009.

Sentença que produz efeitos de acto administrativo e Princípio da Separação de Poderes

A presente questão aqui em análise versa sobre um potencial conflito entre o artigo 3º nº 3 do CPTA e o Princípio da Separação de Poderes. Com efeito, é expressamente permitido no preceito que o juiz administrativo se substitua à Administração. Afirmá-lo, sem mais, seria evidente para todos uma intervenção jurisdicional, que não é constitucional ou legalmente habilitada.
 Assim sendo, torna-se imperativo que por uma lado, sejam concretizados quais os seus limites e por outro, o seu verdadeiro fundamento e razão de ser.

A sentença substitutiva pode facilmente ser definida como uma decisão jurisdicional que cria, modifica ou extingue situações ou relações jurídico-administrativas, na linha do artigo 120º do CPA.
Como  já foi mencionado, e apesar da ressalva inicial do preceito, é sempre colocada a delicada questão de intromissão judicial no espaço valorativo da Administração.
  A nosso ver, e nos mesmos termos que Mário Aroso de Almeida, o entendimento subjacente ao artigo 3º e a toda a construção do CPTA, é o de que a Administração beneficia de uma “ reserva de princípio”. É essencial que se afirme que estamos no domínio da função administrativa. A título de exemplo, um interessado não pode pedir simplesmente aos tribunais que se substituam aos órgãos administrativos. Numa primeira linha deve requerer o acto aos órgãos competentes  para o efeito.
 Deste postulado resulta um dos elementos deste fenómeno de substituição , que estruturalmente não é mais do que uma sub-rogação do órgão jurisdicional ao administrativo.O elemento funcional prende-se com a possibilidade de o primeiro praticar actos que, à partida, seriam da competência do substituído.  Finalmente, o elemento legitimador dirige-se ao próprio artigo como permissão normativa, evidenciando a opção do legislador administrativo.
 O princípio da Separação de Poderes afigura-se o principal obstáculo a uma intervenção ilegítima. Consagrado constitucionalmente no artigo 111º , são vários os preceitos no CPTA que salvaguardam os espaços autónomos da Administração.
  Analisando com especial atenção o nº 3 do artigo 3 do CPTA, cremos que não há qualquer razão para considerações sobre a eventual violação de tal princípio. Para sustentar esta posição cumpre explicitar em que medida pode, concretamente, o tribunal emitir uma sentença substitutiva.
 A “ substituição judicial de acto administrativo” só será possível, no nosso sistema de justiça administrativa, quando a prática e o conteúdo de um acto estejam totalmente vinculados e não comportem qualquer  nível de incompletude.
  Não será permitido aos órgãos jurisdicionais fazerem juízos de conveniência ou oportunidade. A decisão do juiz será somente um reconhecimento de que ao direito do administrado corresponde um dever da Administração. Note-se que os poderes da Administração não são meras faculdades, mas autênticos deveres.

Facilmente se conclui que, a decisão jurisdicional  que produza efeitos de acto administrativo, só terá lugar nos casos em que não é reconhecido à Administração nenhuma margem livre de decisão.

Já identificado o alcance do artigo em análise, a tutela jurisdicional efectiva e a plena jurisdição dos tribunais administrativos parecem ser os pilares  subjacentes  à eficácia das normas de competência para a emissão de sentenças substitutivas.
 Os tribunais administrativos exerceram durante muito tempo uma jurisdição amplamente limitada. Actualmente, e como órgãos de soberania, é-lhes permitido execer em plenitude a sua função e  dever de “ fazer cumprir a lei e o Direito “. Recusá-lo seria admitir um contencioso administrativo deficiente.

Relativamente à tutela jurisdicional efectiva ( artigo 2º CPTA) são artigos como o 167º/6 e 179/5 do nosso CPTA que lhe rendem especial homenagem. De facto, a solução legislativa encerra em si mesmo um instrumento concretizador da tutela.

Em jeito de conclusão, assumimos que em situações pontuais, acrescidas do alargamento dos poderes do juiz administrativo, a linha de fronteira entre estas funções materialmente distintas seja indevidamente ultrapassada. Importa sublinhar que os tribunais não são vocacionados a fazer a chamada “ dupla administração”.
 No entanto, e tendo presente tais episódios, não podemos ceder perante limitações tradicionais que desfalquem a actuação dos tribunais administrativos. A estes é pedido um justo equilíbrio entre as exigências da tutela e as exigências que impedem o juiz de ir além do permitido no âmbito da sua função, em confronto com a função administrativa.

Finalmente, a sentença que produz os efeitos de acto administrativo não configura nenhum entrave ao cumprimento integral do Princípio da Separação de Poderes. É , antes disso, instrumento imprescindível de configuração de um contencioso administrativo capaz de garantir os direitos dos seus administrados.

BIBLIOGRAFIA

Aroso de Almeida, Mário, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2013

Vieira de Andrade, José Carlos, A Justiça Administrativa ( Lições), Almedina, 6ª edição, 2004

Aroso de Almeida, Mário e Freitas do Amaral, Diogo, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, Almedina,2ª edição, 2003

O princípio da livre cumulação de pedidos no Contencioso Administrativo

            O artigo 1.º da Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro  veio aprovar o novo Estatutos dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante, simplesmente, ETAF); o artigo 1.º da Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro aprovou o novo Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante, simplesmente, CTPA).[1]

            Desta reformulação do Contencioso Administrativo resultou uma rutura com as orientações até então seguidas e marcou uma mudança de rumo no sentido de aproximar o Contencioso Administrativo do seu homólogo Civil, cimentando desse modo a ultrapassagem dos seus "traumas de infância" e coroando - pelos menos, para já - a sua transformação de um contencioso do Estado sobre os administrados para um da Administração para os particulares e em seu favor.

           

            Naturalmente, a entrada em vigor tanto do ETAF como do CPTA veio bulir com várias figuras processuais, entre elas - e será dessa que aqui iremos tratar - a da livre cumulação de pedidos, que veio concretizar o princípio da tutela jurisdicional efectiva consagrado 268.º, número 4, da Constituição da República Portuguesa (CRP).

            A livre cumulação de pedidos - estatuída nos artigo 4.º (parte geral) e 47.º (relativamente à acção especial) do CPTA - determina que, para aqueles que pretendam socorrer-se da tutela jurisdicional administrativa, é preterível a recorrência reiterada a várias meios de tutela jurisdicional respeitantes à mesma relação controvertida. O contrário traduzir-se-ia, naturalmente, num obstáculo material ao acesso dos cidadãos à justiça, por significar a obrigatoriedade de, repetidas vezes e em virtude da mesma relação jurídica material, o particular servir-se da tutela dos tribunais, em última análise em prejuízo dos seus próprios meios económicos.

            Como apontam FREITAS DO AMARAL e AROSO DE ALMEIDA, a cumulação de pedidos, sob a perspetiva da já referida plenitude da efetividade da tutela jurisdicional administrativa, é facilitada pelo facto do ETAF ter vindo subtrair aos tribunais centrais administrativos e ao Supremo Tribunal Administrativo (STA), a maioria das suas competências para decidir em primeira instância, aproximando pois (quase literalmente, poder-se-ia arguir) os tribunais administrativos dos particulares[2].

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[1] Sobre esta matéria, cfr. Miguel Teixeira de Sousa, Caderno de Justiça Administrativa, n.º 34, pp. 33, 2002

[2] Neste sentido, cfr. Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, 3.º edição.

Além do mais, os mesmo Autores propugnam que os casos de cumulação previstos nos artigos 4.º, n.º 2, e 47.º números 1, 2 e 4, do CPTA, não são taxativos, o que vem - seguindo esta opinião - fazer alastrar o âmbito da livre cumulação de pedidos e fortalecer a sua função de coroa do princípio da tutela jurisdicional efetiva, em virtude da admissão de casos não previstos de cumulação.

Aliás, a letra desses preceitos faz presumir precisamente isso: o proémio do artigo 4.º, n.º 2, lê que é "designadamente" possível cumular certos pedidos. O artigo 47.º, n.º 1, utiliza exatamente a mesma palavra, como o usa o artigo 2.º, n.º 2, sob a epígrafe "Tutela jurisdicional efetiva".

            Existem contudo, critérios para que possamos aferir a admissibilidade dos casos de cumulação não admitidos expressamente pelos artigos supra referidos, nomeada mas não cumulativamente: 1) a causa de pedir ser a mesma e única; 2) os pedidos estarem entre eles numa relação de prejudicialidade ou de dependência; 3) se, porventura, a causa de pedir for distinta, a procedência dos pedidos principais deverá depender da apreciação dos mesmos factos ou da interpretação e aplicação do mesmo Direito. A estes critérios corresponde a letra do artigo 4.º, n.º1, als. a) e b) do CPTA[1].

            Já o artigo 47.º, n.º 4, refere-se à cumulação de impugnações e dá-nos também os critérios para determinar a possibilidade de cumulação: 1) os atos administrativos que se impugnam se encontram numa relação de prejudicialidade ou dependência; 2) a validade desses atos poder ser verificada com base na apreciação das mesmas circunstâncias de facto e fundamentos de Direito (als. a) e b), respectivamente).

            A entrada em vigor do ETAF e do CPTA veio ainda possibilitar, ao contrário do que sucedia durante a vigência da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LEPTA), que, no respeitante a cumulação de pedidos, a mesma seja admissível ainda que as formas de processos dos respetivos pedidos sejam distintas, agilizando mais ainda a tutela oferecida pela justiça administrativa, como podemos observar no artigo 5.º do CPTA.

            A cumulação de pedidos assume especial relevância, por exemplo:[2]

 1) Nos casos em que estejam em causa pedidos de condenação da Administração Pública, fundados na sua responsabilidade civil, em resultado de actos ilegais dos quais decorram danos. Como resulta dos artigos 4.º, n.º 2, al. f) e 47.º, n.º 1, do CPTA, tal pedido poderá ser cumulado num processo de impugnação dirigido à anulação ou declaração de nulidade;

2) O novo CPTA permite também a possibilidade de se cumularem, no processo de impugnação de actos administrativos ilegais, pretensões dirigidas ao restabelecimento da situação que existiria se o acto nao tivesse sido praticado (artigo 4.º, n.º2, al. a)) e ao cumprimento de deveres que a Adminitração não tenha cumprido (artigo 47.º, n.º2, al. b)).

3) Os particulares têm ainda a possibilidade, nos termos do artigo 47º nº3 CPTA, de cumular, no âmbito do processo de impugnação de actos administrativos ilegais, um pedido que imponha à Administração a prática dos actos e operações que, após a anulação, sejam devidos para reconstituir a situação que deveria existir se o acto não fosse anulável. A anulação e a condenação à prática de atos e operações poderão vir par a par, caso a primeira não seja suficiente para o restabelecimento da situação do interessado. A condenação poderá ser acompanhada de uma sanção pecuniária compulsória, nos termos do artigo 44.º do CPTA.

4) As cumulações também são possíveis no âmbito de uma ação dirigida à condenação da Administração à prática de um ato administrativo ilegalmente recusado ou omitido (artigo 66.º CPTA): seja o pedido de indemnização pelos danos resultantes da recusa ou omissão ilegal (artigo 4.º, n.º2, al. f)); seja o pedido de condenação da Administração à adopção de actos juridicos e à realização das operações materiais (artigo 4.º, n.º2, al. c)).

5) É admissível a cumulação de um pedido de condenação da Administração à prática de um acto administrativo com o pedido de anulação de um acto administrativo que tenha sido ilegalmente praticado (artigos 4, n.º2, al. c), e 47.º, n.º2, al. a)).

6) O CPTA contempla ainda a possibilidade de se proceder à impugnação de actos administrativos "praticados no âmbito da relação contratual" (artigo 4.º, n.º2, al. g)), relativos à execução do contrato (artigo 47.º, n.º2, al. d)), cumulando com outros pedidos que estejam relacionados com o contrato, bem como a sua execução.  

            VIEIRA DE ANDRADE refere um situação em que a lei não favorece ou chega mesmo a proibir a cumulação de pedidos, é o caso em que o autor pretenda obter a anulação de um indeferimento, na medida em que a lei parece obrigar o tribunal a convidar o autor a substituir a petição anulatória por uma de condenação à prática do ato devido, sem prever a cumulação (artigo 51.º, n.º4, e 66.º, n.º2 do CPTA).[3]  Já FREITAS DO AMARAL e AROSO DE ALMEIDA, consideram que nesta mesma situação, não propriamente uma proibição ou desfavorecimento da lei, havendo sim uma desnecessidade de cumulação.[4]

            AROSO DE ALMEIDA defende que a cumulação de pedidos é uma faculdade do interessado e que este é livre de optar por exercer ou não a mesma. Há no entanto uma situação em que se interroga se não existirá um ónus neste domínio. Esta situação consiste no seguinte: o interessado pretende a substituição de um ato administrativo de conteúdo positivo por outro ato, de conteúdo diferente. (1) (colocar em rodapé: Pense-se no exemplo do candidato num concurso que contesta a legalidade do ato de adjudicação praticado em favor do seu concorrente, considerando que este ato deve ser substituído por outro distinto. Há dúvidas que a cumulação de pedidos seja uma faculdade (à luz do disposto no artigo 46.º, n.º3) se o interessado pedir a condenação da Administração à substituição do ato de adjudicação sem pedir a anulação ou declaração de nulidade deste ato. [5]

            Analisemos agora os requisitos da cumulação: [6]

            Nos termos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e no Código de Processo Civil (CPC) - que é aplicável supletivamente ao contencioso administrativo (artigo 1.º do CPTA) -, a cumulação de pedidos exige os seguintes requisitos:

            a) Na cumulação simples, compatibilidade substantiva entre os pedidos cumulados; nesta cumulação os efeitos decorrentes dos pedidos formulados têm que ser substancialmente compatíveis, pois o autor pretende a procedência de todos eles e a produção de todos os seus efeitos. No caso de o autor formular pedidos substancialmente incompatíveis a consequência será a ineptidão da petição inicial (art. 186, n.º2, al. c), do CPC, aplicável ex vi art. 1.º do CPTA).

            b) Para todas as cumulações, conexão objetiva entre os pedidos formulados e compatibilidade processual entre os pedidos.

            Relativamente à conexão objetiva esta encontra-se prevista nos artigos 4º, n.º1 e 2, do CPTA e, quanto à ação administrativa especial, artigo 4.º, n.º3, e 47.º, números 1,2 e 4 do CPTA. De acordo com o artigo 4.º, n.º1, do CPTA, a conexão entre os pedidos cumulados pode decorrer de um dos seguintes fatores:

- identidade da causa de pedir de todos os pedidos;

- a relação de prejudicialidade ou de dependência entre os pedidos;

- a apreciação dos mesmos factos ou a interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito na análise da procedência dos pedidos.

Os artigos 4.º, n.º2, e 47.º, n.º2, do CPTA enumeram algumas situações em que, por se verificar a referida conexão entre os pedidos, é possível a sua cumulação. O artigo 47.º, n.º4, do CPTA relativo à cumulação de impugnações de atos administrativos, repete, com exceção da identidade da causa de pedir, os fatores de conexão que se encontram no artigo 4.º, n.º1, do CPTA.  

            Cabe notar que o regime instituído no CPTA vem reforçar a orientação doutrinária que preconiza, no âmbito do processo civil, a aplicação analógica do disposto no art. 37.º, n.º 4, do CPC à cumulação de pedidos e que admite algum controlo do tribunal sobre a conexão entre os pedidos.

            Na falta de conexão entre os pedidos cumulados a consequência está prevista no artigo 12.º, n.º3, do CPTA (semelhante ao disposto no artigo 38.º do CPC).

            No que toca à compatibilidade processual, esta restringe a admissibilidade da cumulação dos pedidos em função da competência do tribunal. O tribunal tem que ser materialmente competente para todos os pedidos cumulados (artigo 5.º, n.º2 do CPTA), dispensando-se a competência hierárquica (artigo 21.º, n.º1, do CPTA) e a competência territorial (artigo 21.º, n.º2, do CPTA). A consequência da falta de competência material consiste na absolvição da instância relativamente ao pedido para o qual o tribunal não seja competente em função da matéria.

            Podemos concluir, portanto, que a reforma que incidiu sobre a cumulação de pedidos significou para o particular ou, de modo geral, para quem pretenda ver a sua situação jurídica titulada pelos tribunais administrativos, através do seu conteúdo e ramificações, uma indubitável melhoria na proteção conferida pela justiça administrativa.

            De modo geral, na medida em que a permissão de que o particular possa lançar mão da Acão administrativa, o facto de poder fazê-lo recorrendo tão-só a uma e não a múltiplas, consubstancia talvez um dos melhores mecanismos de segurança - e talvez mesmo "economia" jurídica - até hoje verificados no Contencioso Administrativo, já que, socorrendo-se de uma Acão apenas, poderá alcançar, sem custos acrescidos, uma multiplicidade de efeitos jurisdicionais. Não podemos no entanto esquecer, que, como refere VIEIRA DE ANDRADE "(...) a cumulação pode implicar uma menor celeridade dos processos, que pode prejudicar o próprio autor, designadamente quando dela resulte uma maior complexidade da instrução. Trata-se, por isso, de uma faculdade que deve ser utilizada estrategicamente pelo autor, em função das suas expectativas perante as circunstâncias do caso."[7]

Este trabalho foi escrito ao abrigo do novo acordo ortográfico.

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[1] cfr. Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, 3.º edição, pp. 68

[2] cfr. Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, 3.º edição, pp. 69 e ss.

[3] cfr. José Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 6.º Edição.

[4] cfr. Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, 3.º edição.

[5] cfr. Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, 4.º edição.

[6] Miguel Teixeira de Sousa, Caderno de Justiça Administrativa, n.º 34, 2002

[7] cfr. José Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 6.º Edição.


Bibliografia: 

-ALMEIDA, Mário Aroso de, “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 4ª edição, 2005

-ALMEIDA, Mário Aroso de, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina 2010.

-AMARAL, Diogo Freitas do e ALMEIDA, Mário Aroso de, “Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo” 4ªedição.

-ANDRADE, Vieira de, “A Justiça Administrativa (Lições)”, 6ªedição.

-SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina, 2009.

-SOUSA, Miguel Teixeira de, Caderno de Justiça n.º 34, 2002

Trabalho realizado por:
Bárbara do Amaral Correia 

N.º 20681

Aceitação do Acto Administrativo: seus efeitos

A reforma do Contencioso Administrativo veio pôr termo à figura do recurso de anulação, substituindo este por uma acção de impugnação de actos administrativos. O regime da impugnação de actos administrativos encontra consagração legal nos artigos 50º e ss do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA), dentro do título III, respeitante à acção administrativa especial. 

 A impugnação de actos administrativos depende da verificação de determinados pressupostos processuais e é dentro deles que se situa a matéria que será abordada no presente trabalho. Para que a acção aqui em questão possa prosseguir é necessário, em termos gerais: 1) que se esteja perante um acto administrativo; 2) que a parte que intenta a acção tenha legitimidade activa para fazê-lo e, por último; 3) que o faça dentro do prazo legalmente estipulado para o efeito. Dentro desta temática insere-se a relevância da aceitação do acto pelo seu destinatário; Trata-se, no fundo, de saber afinal se, sendo esta aceitação relevante enquanto pressuposto processual negativo, o é a título autónomo, ou apenas integrada no interesse processual, um dos critérios aferidores da legitimidade activa (art. 55º, nº1 – alínea a) do CPTA). 

      A aceitação do acto administrativo[1] está consagrada no ordenamento jurídico português nos artigos 56º do CPTA e 53º/4 do Código de Procedimento Administrativo (doravante CPA), e é um instituto que se caracteriza por impedir o sujeito aceitante de impugnar o acto por ele anteriormente aceite[2]. Assim, quem aceita um acto administrativo perde, com essa aceitação, o direito de aceder aos recursos graciosos ou contenciosos que o Direito Administrativo consagra contra esse mesmo acto.

Efeitos da aceitação do acto

            SANDRA LOPES LUÍS considera que a aceitação ultrapassa a ideia de uma simples preclusão do direito de impugnação, configurando-se como um instituto de direito substantivo, com efeitos a este nível. Assim, a Autora separa os efeitos da aceitação do acto administrativo em: 1) efeitos substantivos e 2) efeitos processuais. 

1)      Quanto aos efeitos substantivos

É ponto assente que a aceitação do acto apenas produz efeitos substantivos em relação ao sujeito aceitante, visto que, apenas este manifestou a sua vontade no sentido de não agir em contrariedade com o acto.

1.1. Extinção do direito ou interesse

Na opinião de SANDRA LOPES LUÍS, a aceitação implica, para além da perda do direito de impugnação do acto, a perda de todos os meios processuais contraditórios com a aceitação do mesmo. Contudo, a Autora não encara a extinção do direito material como consequência directa da perda de tutela, procurando outros fundamentos para essa extinção[3]. 

 Partindo da ideia de que com a aceitação do acto se visa aderir ao conteúdo do mesmo, SANDRA LOPES LUÍS encontra no princípio da boa fé e na proibição de comportamentos contraditórios o fundamento para a extinção do direito material. Neste sentido, refere que, se um sujeito aceita o acto cujo conteúdo lesa um direito subjectivo ou interesse legítimo, não é de esperar que no futuro venha agir em sentido contrário, tentando fazer valer esse direito ou interesse. Tal situação constituiria, no fundo, um venire contra factum proprium, para além de frustrar as expectativas da Administração e dos outros interessados no acto, que confiaram na actuação inicial do sujeito aceitante. Assim, a Autora considera que existe como que uma “autovinculação” do sujeito a um comportamento inicial, que deriva dos princípios da boa fé, protecção de confiança e segurança jurídica[4].

 Não concordamos com a posição acima referida. Isto porque, parece excessivo retirar como consequência da aceitação do acto a extinção de um direito subjectivo ou de um interesse legítimo, com base em princípios gerais de direito. Acresce ainda o facto de a própria lei, em concreto o artigo 56º do CPTA, nada referir quanto à perda de posições substantivas, fazendo apenas menção à extinção do meio de tutela, um aspecto exclusivamente processual. 

 Concluindo, em nossa opinião, a aceitação do acto administrativo não leva à extinção do direito subjectivo ou do interesse legítimo mas sim à preclusão do direito de impugnação, uma consequência meramente processual. 

1.2 Convalidação do acto

A convalidação consiste, nas palavras de SANDRA LOPES LUÍS, na “supressão do vício que afecta o acto inválido, por forma a que desse modo, tal acto possa passar a estar em conformidade com o Direito”[5]. 

 VIEIRA DE ANDRADE afirma que a aceitação de um acto administrativo não pode ser entendida como uma convalidação e que apenas produz efeitos relativos (diferentemente da confirmação dos negócios privados anuláveis). Assim, o Autor rejeita a tese de MARCELLO CAETANO, segundo a qual a aceitação do acto inválido implicaria a convalidação do acto em relação a quem o aceitou, por entender que a convalidação só tem sentido e interesse quando referida ao acto e com efeitos erga omnes[6]. Também alguma jurisprudência segue o entendimento de que tal aceitação não corresponde ao reconhecimento da validade do acto e afirma a diferença entre a aceitação do acto administrativo e a confirmação do negócio privado anulável[7]. 

 SANDRA LOPES LUÍS, apesar de também partilhar da opinião segundo a qual a aceitação do acto administrativo não implica uma convalidação, nem do seu conteúdo, nem dos seus efeitos, acaba por considerar a aceitação como um instituto de estabilização dos efeitos do acto na ordem jurídica. Fá-lo por entender, e bem, que a “autovinculação” do sujeito aceitante ao acto contribui para a permanência deste na ordem jurídica, independentemente da sua validade[8]. 

 Claro está que esta estabilização do acto não é absoluta, mas apenas relativa. Isto porque nada impede que os outros interessados (que não tenham procedido à aceitação do acto) e o Ministério Público possam impugnar o acto aceite, ou mesmo que a própria Administração proceda à sua revogação por motivos de invalidade (artigo 141º do CPA). 

 A título de conclusão no que toca à estabilização relativa dos efeitos do acto, não se deve entender que a aceitação do acto colide com o princípio da legalidade porque, muito embora possa contribuir para a estabilização de actos ilegais na ordem jurídica, a verdade é que essa estabilização acontece devido à tutela de outros valores constitucionais igualmente relevantes. 

2)      Quanto aos efeitos processuais

2.1. Perda do direito de impugnação por parte do sujeito aceitante 

Da leitura do artigo 56º/1 do CPTA retiramos o principal efeito que a aceitação do acto administrativo pode provocar a nível processual: a perda do direito de impugnação por parte do sujeito aceitante. Cumpre analisar se existem mais efeitos processuais a par deste efeito principal e, se sim, em que termos os mesmos ocorrem.

 Ainda quanto a este principal efeito processual da aceitação do acto, é importante referir que uma parte da doutrina configura a aceitação do acto como um requisito negativo de legitimidade ou de interesse em agir, enquanto que outra parte da mesma autonomiza a figura, falando desta como um pressuposto autónomo.

 Tradicionalmente, a doutrina portuguesa tratava a questão da aceitação do acto administrativo como uma questão de legitimidade[9] e não de interesse em agir. 

 Contudo, VASCO PEREIRA DA SILVA não concorda com o entendimento tradicional da doutrina, referindo que a recondução da aceitação do acto a uma questão de legitimidade não faz sentido actualmente. O Autor refere a este propósito que só há duas soluções possíveis: 1) ou se considera a aceitação do acto administrativo como um pressuposto processual autónomo (posição de VIEIRA DE ANDRADE)[10] ; 2) ou se reconduz a aceitação em causa à falta de interesse processual[11].

 Embora VASCO PEREIRA DA SILVA aceite as duas posições acima mencionadas, conclui que não se retiram grandes vantagens da autonomização da aceitação do acto como pressuposto autónomo, concordando com VIEIRA DE ANDRADE apenas no que diz respeito à separação da aceitação do pressuposto da legitimidade processual. Assim, VASCO PEREIRA DA SILVA reconduz a aceitação do acto à questão do interesse em agir[12].

 Diferentemente, e na esteira de VIEIRA DE ANDRADE, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA também autonomiza a aceitação enquanto pressuposto processual específico de conteúdo negativo. O que significa que um acto administrativo que lese direitos ou interesses legítimos só pode ser impugnado por um particular quando este não tiver procedido à aceitação do acto[13]. 

 Não obstante a inserção sistemática da aceitação no âmbito processual e numa subsecção relativa à legitimidade, seguimos este último entendimento e concordamos com a autonomização da aceitação enquanto pressuposto processual negativo.    

 Concluindo, tal como já foi referido anteriormente, é necessário que não tenha havido aceitação do acto por parte do sujeito para que este possa impugnar o mesmo. Quando o sujeito aceita um acto administrativo perde imediatamente o direito de impugnação. Ao nível gracioso, não há lugar para grandes dúvidas, visto que, do artigo 53º/4 do CPA resulta expressamente a perda de qualquer meio impugnatório aquando da aceitação. O mesmo não se pode dizer ao nível das garantias contenciosas, onde podem surgir algumas particularidades. Alguma doutrina entende que a aceitação pode produzir efeitos em relação a outros meios processuais e que o facto da aceitação estar prevista apenas na secção de impugnação de actos não significa que a figura apenas impeça o uso da acção administrativa especial, relativa à impugnação de actos[14].  

2.2. A aceitação e a eficácia subjectiva do caso julgado

            Tal como vimos acima, é possível que, após a aceitação do acto desfavorável por um determinado sujeito, outro interessado ou mesmo o Ministério Público venha a impugnar o acto. Tendo isto em conta, é necessário saber até que ponto a sentença de anulação do acto pode surtir efeitos na esfera jurídica do sujeito aceitante. 

           Regra geral a sentenças de anulação têm efeitos apenas inter partes. Existem apenas alguns casos que, na opinião de SANDRA LOPES LUÍS têm efeitos erga omnes, são eles: 1) as sentenças que resultem de acção pública; 2) as sentenças relativas a actos indivisíveis; 3) a accção popular. Nestes casos, a sentença de anulação produz efeitos para todos os sujeitos, o que inclui o sujeito aceitante. De fora desta extensão geral do caso julgado ficam apenas os terceiros que sofram prejuízos com a anulação do acto administrativo e que não tenham intervenção processual[15].

        Como ficou dito, há casos em que os efeitos da sentença anulatória de um acto administrativo se reflectem na esfera jurídica do sujeito aceitante. Os fundamentos desta extensão encontram-se, desde logo, nos próprios valores por detrás da consagração dos efeitos erga omnes que são a defesa da legalidade e a própria utilidade da sentença. Estes valores não colidem com o efeito processual de perda de direito de impugnação por parte do sujeito aceitante, na medida em que, a aceitação apenas impede o sujeito de agir em contrariedade com a sua conduta inicial e nos casos de extensão dos efeitos da sentença não se verifica uma manifestação de vontade do sujeito no sentido de se aproveitar da impugnação do acto, ou seja, não existe uma conduta contrária à sua conduta inicial, pelo que não há expectativas a tutelar[16].

Bibliografia

- ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2012;

-  ANDRADE, Vieira de, «A Aceitação do Acto Administrativo», in «Boletim da Faculdade de Direito – Volume Comemorativo», Universidade de Coimbra, Coimbra, 2003;

-   CORREIA, Servúlo, Noções de Direito Administrativo, Vol. I, Lisboa, 1982;

-   LUÍS, Sandra Lopes, A Aceitação do Acto Administrativo, 2008;

- SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, Coimbra, 2ª edição, 2009. 

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[1] Adoptamos aqui o conceito de acto administrativo tal como é proposto por VASCO PEREIRA DA SILVA que rejeita a distinção entre um conceito amplo e um conceito restrito de acto administrativo. O Autor entende que o artigo 120º do CPA deve ser interpretado enquanto noção ampla e aberta.

[2] Na opinião de VASCO PEREIRA DA SILVA, serão impugnáveis: “todos os actos administrativos que, em razão da sua situação, sejam susceptíveis de provocar uma lesão ou de afectar imediatamente posições subjectivas de particulares”, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, Coimbra, 2ª edição, 2009, p. 338. 

[3] SANDRA LOPES LUÍS, A Aceitação do Acto Administrativo, 2008, pp. 159 e ss.

[4] SANDRA LOPES LUÍS, A Aceitação do Acto Administrativo, 2008, pp. 162 e ss.

[5] SANDRA LOPES LUÍS, A Aceitação do Acto Administrativo, 2008, p. 170.

[6] VIEIRA DE ANDRADE, «A Aceitação do Acto Administrativo», in «Boletim da Faculdade de Direito – Volume Comemorativo», Universidade de Coimbra, Coimbra, 2003, p. 915.  

[7] Ac. Do STA (pleno) de 25/11/81, in AO, nº 245, pp. 247 e ss.

[8] SANDRA LOPES LUÍS, A Aceitação do Acto Administrativo, 2008, p. 179.

[9] No sentido de que a figura da aceitação se reconduz a um requisito negativo de legitimidade: JOSÉ MANUEL SÉRVULO CORREIA, Noções de Direito Administrativo, Vol. I, Lisboa,1982, p. 506.

[10] VIEIRA DE ANDRADE, «A Aceitação do Acto Administrativo», in «Boletim da Faculdade de Direito – Volume Comemorativo», Universidade de Coimbra, Coimbra, 2003, pp. 907 e ss. 

[11] VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, Coimbra, 2ª edição, 2009, p. 374.

[12] VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, Coimbra, 2ª edição, 2009, p. 374.

[13] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2012, p. 316.

[14] Para maiores desenvolvimentos sobre esta questão, vide SANDRA LOPES LUÍS, A Aceitação do Acto Administrativo, 2008, pp. 198 e ss.

[15] SANDRA LOPES LUÍS, A Aceitação do Acto Administrativo, 2008, pp. 209 e ss.

[16] Estes argumentos não valem para os casos de eficácia inter partes em que o sujeito aceitante pretende fazer valer o mecanismo previsto no artigo 161º do CPTA, onde se consagra a possibilidade de extensão dos efeitos da sentença a interessados que não foram partes no processo. Neste sentido e para uma análise mais profunda da questão, vide SANDRA LOPES LUÍS, A Aceitação do Acto Administrativo, 2008, pp. 212 e ss.

Anabela Frutuoso (nº  21045)